第2章 新公共服务的来源
25 在第1章中，我们追溯了老公共行政和新公共管理的历史发展情况。在我们继续向前探讨之前，回顾那种分析中出现的一些主题将会是有益的。首先，至少在20世纪的前六七十年里，公共行政的主流模式是由诸如伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰勒、卢瑟·古利克以及赫伯特·西蒙这样的作者所明确 表达和确立的。即使这种主流公共行政模式的倡导者中有许多人把正统的公共行政描述为价值中立的，但是它事实上并非如此。它是公共机构行为的一个规范模式。在建构这个模式时所要做出的价值选择包括对公共行政官员角色，特别是与政治（政策）过程有关的公共行政官员角色进行的一种独特的描述，包括选择效率（而不是选择回应性等）作为评价行政机构工作绩效的首要标准，以及包括强调把公共机构主要设计成为封闭的系统，这种封闭的系统以一个具有实质性权威的单一"控制型”行政长官为特征并且以一种自上而下的方式运作。这个模式最显著的特征就是利用“理性选择”作为公共行政的首要理论基础，这一特征在早期的公共行政中也是明显的，而且后来它尤为明确。
其次，尽管这个模式占有主导地位，但是老公共行政主流表 现形式的流行假定却经常遭到了一系列学者和实际工作者颇有说服力的反对，这些学者和实际工作者赞成在行政过程中增加裁量权、提高回应性和加大开放程度。这些观点——我们常常会把它们与马歇尔·迪莫克、罗伯特·达尔，尤其是德怀特·沃尔多这26 样一些人物联系起来——为那个全面的模式提供了一个参照物，尽管这个参照物很值得牢记并且在一些特定的情境中常常被人们所接受，但是它却 很少占据主导地位。其实，恰当的说法可能是，这些理念被“嵌入”在那个流行的模式内部，相对于那个流行的模式而言，这些理念主要处于从属地位。
再次，新公共管理最近作为处理公共“事务”的传统"官僚"方式的一种替代 方案出现了。新公共管理坚持认为，政府应该只从事那些不能民营化或者不能对外承包的活动，而且，从更加普遍的意义上来说，市场机制应该尽可能地被利用，以便公民可以在服务供给方面获得更多的选择。此外，新公共管理认为，管理人员，尤其是具有企业家精神的管理人员应该扮演一种特殊的角色，他们在提高效率和生产率方面具有更大的自由度，他们主要是通过"为结果而管理"来扮演这种特殊的角色的。最后，新公共管理认为，公共管理者"应该掌舵，而不应该划桨",也就是说，他们应该发展成为政策执行的监控者或服务的购买者，而不应该成为服务供给活动本身的直接提供者。在这些建议的基础上，存在着对诸如公共选择理论、代理理论以及普遍利用经济模型设计和执行公共政策这样一些思想观念的理论认可。
有趣的是，尽管新公共管理已经被奉为老公共行政的替代模式，但是它实际上 与公共行政的主流模式具有许多共同的东西，具体来说，二者都依靠和信奉理性选择的模式。例如，正如我们在前面所讨论的那样，委托一代理理论可以用于解释公共行政长官与向他们负责报告的下属之间的关系。当这样使用时，一个中心的问题就会是：什么样的激励结构适宜于保证下属雇员的合作或者服从?这样一种方法与半个世纪以前赫伯特·西蒙提出的诱因一贡献模式具有显著的相似性。按照那种观点，该组织的"控制群体"所面临的一个主要问题是如何提供充足并且适当的诱因以至于下级参与者将愿意为该组织的工作做出贡献。无论在上述的哪一种情况下，使得该模式发挥作用的因素都是对理性选择的一种认同。所以，尽管老公共行政与新公共管理明显地存在着差异，但是公共行政和公共政策的这两个“主流”表现形式在基本理论和基础事实上非常相像。
与这些根植于理性选择思想的主流公共行政或公共管理模型相对照，我们提出 一种可供选择的替代模式，即新公共服务(见表2—1)。像新公共管理和老公共行政一样，新公共服务也是由许多不同的要素构成的，而且许多学者和实际工作者都为此做出了贡献，尽管他们彼此之间常常存在着分歧。然而，还是有某些普遍的思27想似乎可以将这种方法描绘成为一种规范的模式并且可以将其与别的方法区别开。尽管新公共服务无论是在理论上还是在许多模范公共管理者的实践创新中均已出现，但是我们将要考察的是新公共服务的概念基础。当然，新公共服务可能会主张一种令人难忘的理论传统，其中包括我们在前面提到过的那些对主流模式的理性主义传统提出了建设性异议的人们(例如，马歇尔·迪莫克、罗伯特·达尔和德怀特·沃尔多)的工作。不过，在此，我们将着重考察新公共服务的那些更具有当代性的理论先驱，其中包括：(1)民主公民权理论；(2)社区与公民社会理论；(3)组织人本主义和新公共行政；(4)后现代公共行政。我们然后再略述我们所认为的新公共服务的主要原则。
表2-1 观点之比较：老公共行政、新公共管理与新公共服务
老公共行政
新公共管理
新公共服务
主要理论基础和 认识论基础
政治理论，早期社会科 学提出的社会和政治评论
经济理论，基于实证社
会科学的更精致的对话
民主理论，包括实证方法、 解释方法和批判方法在内的各种认识方法
普遍理性与相关 的人类行为模式
概要理性，“行政人”
技术和经济理性，“经
济人”或自利的决策者
战略理性或形式理性，对 （政治、经济和组织）的多重检验
公共利益的概念
公共利益是从政治上加 以界定并且由法律来表述的
公共利益代表着个人利 益的聚合
公共利益是就共同价值观 进行对话的结果
公务员的回应 对象
当事人和选民
顾客
公民
政府的角色
划桨（设计和执行政 策，这些政策集中关注的是一个在政治上加以界定的单一目标）
掌舵（充当释放市场力 量的催化剂）
服务（对公民和社区团体 之间的利益进行协商和协调，进而创建共同的价值观）
实现政策目标的 机制
通过现存的政府机构来 实施项目
创建一些机制和激励结 构进而通过私人机构和非营利机构来实现政策目标
建立公共机构、非营利机 构和私人机构的联盟，以满足彼此都认同的需要
负责任的方法
等级制—— 行政官员对民主选举产生的政治领导者负责
市场驱动—— 自身利益的积聚将会导致广大公民团体所希望的后果
多方面的—— 公务员必须关注法律、社区价值观、政治规范以及公民利益
行政裁量权
允许行政官员拥有有限
的裁量权
有广泛的自由去满足具 有企业家精神的目标
具有所需的裁量权，但是 裁量权应受限制并且要负责任
采取的组织结构
官僚组织，其特征是机 构内部自上而下的权威以及对当事人进行控制或管制
分权的公共组织，其机 构内部仍然保持对当事人基本的控制
合作性结构，它们在内部 和外部都共同享有领导权
行政官员和公务 员的假定动机基础
薪金和收益，文官制度 保护
企业家精神，缩小政府 规模的理念愿望
公共服务，为社会做贡献
的愿望