9.2 团体、文化与民主行政

关于工人行为的管理，也出现了许多其他的观点，而且这些观点也得到了承认。例如，有人认为，团体规范和行为对个体行为有影响(例如，Asch 1951;Ho-mans 1954; Lewin 1951; Sherif 1936;Whyte 1943)。这些理论家提出，人具有社会性，而且，他们在组织内部和组织外部都很容易形成团体。这些团体会为成员创造一些规范、角色和期望，这些规范、角色和期望不仅可以满足个体对归属的需要，而且还要求有某种程度的一致性以便能保持成员身份。因此，无论是正式团体，还是非正式团体，它们都可以为我们在组织中的行为创造一种规范的环境。例如，玛丽·帕克·福莱特(Mary Park Follett)就认为，团体动力和个体的动机应该构成行政的基础。管理者和工人不应该简单地响应命令，而应该共同地界定行政问题并做出相应的回应——从情境中获得它们的“命令"。她于1926年写道：“一个人不应该给另一个人发号施令，而双方应该都赞同从情境中获得他们的命令"(引自Shafritz and Hyde 1997,56)。还有一些理论家考察了个体特征是如何影响组织行为的，例如，那些强调工人生活状况(Achott 1986)或者强调人格特征(例 如，Myers Briggs或类似清单)的人就做了这样的考察。权力与政治一旦成为政治161学家和哲学家的领地，它们也就被用作认识组织中人员行为的一个透镜(French and Raven 1959; Kotter 1977; Pfeffer 1981)。

有人还从官僚制与民主治理不一致的观点对官僚制和层级制提出了批判。例如，沃尔多在其《行政国家》(1948)一书中认为，不仅行政问题内在地充满着价值因素，而且行政本身也必须与民主原则保持一致。“行政国家包含着一条很强的信息：对一种行政观点不加鉴别地接受往往会构成对民主理论的排斥，这是一个社会的问题，而不仅仅是一个行政管理的问题”(Denhardt 2000,66-67)。换言之，沃尔多的观点是，科层制并且是“中立的”官僚制最终会破坏民主制。

只有通过使行政机器坚持民主规范和民主原则，这个挑战才有可能得到处理。这就要求不仅要扩大公民在政策行政中的作用，而且还要对行政过程本身进行改革。正如列维坦(Levitan)所表明的那样，"一个民主国家不仅要以民主原则为基础，而且还要民主地行政，让民主哲学渗透行政机器”(1943,359)。沃尔多甚至更为直接地批评科层制和官僚制并且希望进行改革，他说，所需要的是：

真正地放弃那些趋向于支配我们行政理论的权威一服从、上级一下级的思维模式⋯⋯我们多么希望能有一瞬间乐观的时刻可以享受一下对未来社会的梦想：按照这个梦想，教育和大众文化将与一个所有的人都是以“领导者”和“追随者”双重身份并且按照众所周知的“游戏规则”参与的工作领域相一致。这样的一个社会将会是后官僚制的。(Waldo 1948,103)

这种对官僚制的批评以及对更加民主的行政的呼唤几乎与动机理论当时正在出现的发展相吻合。例如，增加行政的民主性和减少行政的科层制就会容许个人像麦格雷戈所表明的那样表达他们天生具有的工作和负责任的自然倾向，容许他们像马斯洛所表明的那样满足社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要，以及容许他们像福莱特所倡导的那样从情境中获得命令。

162 关于组织中人员行为管理的另一个重要思想是组织文化的概念。组织文化的观点不是把一个组织视为静态的“结构”,它借鉴并吸收了人类学研究领域的成果来认识规范、信念和价值是怎样为一个组织的成员所共享并且反过来界定其边界的。这些共同的规范和价值体现在组织成员的语言与行为、仪式和符号以及他们制造的物品之中。文化表达的是能界定一个组织并且对其成员具有重要长久影响的观念和总体价值观。沙因(Schein 1987)认为，组织文化有三个层次：(1)看得见的社会物质环境，例如物质装备、技术偏好、语言模式和指导人们行为的日常工作程序；(2)关于该组织“应然”状况的价值观和理念；(3)该组织成员所持有的指导其行为的假定和信念，这些假定和信念常常是潜在的并且是无异议的。沙因认为，最后一种类型的组织文化构成了文化的核心定义："一个基本假定的模式⋯⋯其运转良好的程度足以表明它是有效的，因此，它可以作为就某些问题进行觉察、思考和感觉的正确方法被传授给新的组织成员"(1987,9)。或者正如奥特所言："它起着一种组织控制机制的作用，因为它可以非正式地批准或禁止某些行为”(1989,50)。

尽管存在着这种思想的演进，但是人们对于人的动机是什么以及怎样最好地影响组织中人的行为仍然缺乏共识。正如接下来几节所探讨的那样，公共选择理论家狂热地支持一种只是以自利的个体决策为基础的人类行为和动机模型，而不顾对人类行为的其他解释。而就另一些人来说，他们已经日益认识到，除了自利之外，人的动机还涉及社会因素和行为因素。这导致了一种对组织与人类行为之间关系的更为复杂的看法，按照这种看法，组织的结构以及个体与团体之间的互动和关系都对行为有影响。这种更为复杂的看法还假定了具有不同经历和人格的个体对组织生活的反应方式会有所不同。当人们试图获得和保持权力的时候，组织政治也被认为对行为有影响。最后，按照这种看法，组织文化被认为是在为我们组织中的行为创造规范的环境。总之，对于这些理论家来说，人们被认为是把社会需要和情感需要带到工作之中。在随后的几节中，我们将探讨老公共行政的观点、新公共管理的观点以及新公共服务的观点是怎样分别处理这些问题的。