7.5 新公共服务与责任

新公共服务的责任观与老公共行政和新公共管理都形成了对比。尽管对效率和182结果的测量很重要，但是它们却不能涉及或包含我们要求公共行政官员的行为要负责、合乎道德并且符合民主原则和公共利益的期望。在新公共服务中，公民权和公共利益处于舞台的中心。

新公共服务中的责任具有多样性，它要求承认公共行政官员在当代治理中扮演的复杂角色。新公共管理做作地以种种方式使责任问题过于简单化了。凯特尔更为强烈地表达了这一点：对类似企业的做法和市场驱动的改革之追求构成了一种“对民主责任传统的放肆攻击”(1998,v)。

第一，民营化以及试图模仿私营部门的种种努力缩小了责任的范围并且把关注的焦点放在了达到标准和使顾客满意上。这样的方法并没有反映公共部门中多重的、重叠的责任途径，因为私营部门的标准更缺乏严格性(Mulgan 2000)。一个对其股东负责的私人公司不同于一个关注其公民的政府机构。尽管私人公司总是并且主要是负责产生利润，但是公共部门则必须更加关注过程和政策。就政府而言，“其强调的是公共权力的责任，强调的是如何使政府及其机构和官员对其最终的所有者——公民更加负责”(Mulgan 2000,87)。

格伦·科普(Glen Cope 1997)也就这一方面做了重要的评论。她认为，对公民的回应之所以不同于对顾客的回应，其原因有多种。为了回应顾客，私营企业要尽可能廉价地提供一种合乎需要的优质产品或服务。如果顾客选择不买这种产品，那么他们则不必非要喜欢或购买这种产品。为顾客服务的驱动力是利润动机：只有顾客得到了足够的满足，他们才会以指定的价格去购买这种产品或服务。另一方面，对公民的回应则明显不同。政府应该提供一种多数公民都想要的服务或产品。鉴于这种产品或服务的购买因其常常是通过税收付费而不具有自愿性，所以“这就给政府造成了一种特殊的责任，即它不仅要使其直接的顾客满意并以一种高效率的方式运作，而且还要提供其公民所需要的服务”(1997,464)。

第二，新公共管理并没有适度地强调公法和民主规范。当政府服务是由不受公法原则约束的非营利组织或者私营组织来承担时，公共责任就被减少了(Leazes13811997)。正如吉尔摩和詹森所表达的那样：“由于私人行动主体不像政府行动主体那样受到相同的宪法约束、法令约束和监督约束，公共职能在政府范围之外的委托从根本上对传统的责任理念提出了挑战，进而使其越发困难⋯⋯”(Gilmore and Jens-en1998,248)。

政府通过社会媒体与公民合作以分享关于处理邻里关注问题的观点。伦敦的威斯敏斯特市政会已经证明了一种犯罪监视方法，按照这种方法，邻居们相互照料并且对可疑活动及时报警。该项目利用在线工具使各种居民可以广泛参与，在为他们邻里开发和选择优先处理的警务事项与战略时给他们发言权。

在新公共服务中，如果私人行政官员要像公共行政官员那样发挥作用，那么他 们就应该受公共责任标准支配。利泽斯(Leazes)根据其对一个州的儿童福利项目的考察得出结论说：“可以用来测量民营化成功的公共行政标准不应该仅仅只有效率和效益。公法所固有的那种与维护民主宪政行政有关的责任在民营化政策执行的表格里也应该具有同等的地位”(1997,10)。然而，它们通常却不能并且实际上也没有获得这样一种同等的地位。

新公共管理的倡导者所喜欢的关注成果或后果也没有满足对民主规范和价值负责的需要。正如迈尔斯和莱西所言："公务员的绩效应该⋯⋯按照他们对这种价值观的坚持程度并根据他们成功地达到产出目标的情况来进行评估”(Myers and La-cey 1996,343)。这并不是说对成果和产出测量的关注就不重要。通过关注成果，公共组织可以大大地增进作为其服务对象的公民的利益。但是，它实际上表明了成果导向的绩效测量措施应该根据一种开放的公共过程来加以开发；它们不应该只是由政府中的人员开发并且强迫人们去模仿对利润的测量方法。

第三，在新公共管理中，公共行政官员被视为企业家，他们寻找机会来创造私人的合伙关系并且为顾客服务。这种关于公共行政官员角色的观点很狭隘，它不适134 合于实现诸如公平、正义、参与和表达公共利益这样的民主原则。实际上，正是使行政官员成为企业家的那些品质可能会使其成为一个低效率的公务员。库珀说：

“与企业界的有效行政和管理有关的特征——例如，竞争性和利润导向——可能不适合或者不太适合民主政治社会的利益”(1998,149)。他指出，事实上，如果我们把对效率的关注看得过于重要的话，那么人民主权的开放性就很可能会遭受新公共服务拒绝接受新公共管理就责任问题提出的所有这三个假定。公务员所面临的公共责任的复杂性被公认为既是一种挑战，也是一种机遇，还是一种感召。它需要专长，需要一种对民主理想的承诺，需要一种对公法的了解，并且还需要根据经验、社区规范和道德行为而获得的判断。新公共服务中的责任表明要将公务员的角色重新界定为公共利益的引导者、服务员和使者，而不是视为企业家。正如凯文·基恩斯(Kevin Kearns)所言，尽管“责任是一个不单纯的复合物⋯⋯但是关于责任的辩论应该因其不良的结构而被人们所知晓，而不应该因此而被阻止。为了达到这个目的，任何真正有意义的对话都应该由一个包含了责任的许多方面并且为了就假定进行有信息根据的对话而允许环境因素和主观判断出现的分析框架来引 导”(1994,187)。

法律原则、宪政原则以及民主原则是负责任的行政行动无可辩驳的核心内容。新公共服务既不同于老公共行政，又不同于新公共管理，因为它强调要提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础。简单地说，公共行政官员的权威来源是公民。“公共行政管理者是被雇用来代表公民行使这种权威的。他们是作为公民来这样做的；他们决不能放弃他们自己作为有责任为政治共同体谋福利的共同体成员之身份”(Cooper 1991,145)。责任要求公务员应该通过授 权并且强化公民在民主治理中的作用来与公民互动并且倾听他们的声音。正如N.约瑟夫·凯尔(N.Joseph Cayer)所言：“公民参与的目标一般来说就是要使行政 官员更加关注公众并且增进政府项目和政府机构的合法性”(1986,171)。负责任的行为要求公共行政管理者与他们的公民同伴互动，要把他们的公民同伴视为一个民主共同体的成员，而非顾客。

在《官僚责任》(1986)一书中，约翰·伯克认为，根据责任方面的问题以及185官僚制的价值观与民主制度的价值观之间内在固有的紧张状态，我们应该集中关注“官僚机构的官员们是怎样看待他们自己的角色、职责和义务的，尤其是什么原则可能会把他们引向一种更加负责任的方向”(1986,5)。他认为，“建立在民主基础之上的责任观念”“不只是源自正式的规则、规制和法律，而是源自一种对官僚在包含更多内容的一系列政治机构和过程中的地位之更加广泛的认识”(39)。

这个民主责任的模型有两个主要的组成部分。第一个组成部分是公务员认真对待政治权威的责任。第二个组成部分涉及随着对于他人职责的义务以及负责的公务员在政策制定和政策执行中的角色而定的一系列责任。伯克认为，这个民主模型“试图通过划分一个其中专长可以享有特许权和自主权的领域来调解对政治怀有的忠诚与对专业怀有的忠诚之间的潜在冲突”(1986,149)。

重要的是，伯克认为，关于道德义务、责任及其政治相关性的多重观点不可能因为一个行政官员自己对什么是正确的之感觉而得以消除。相反，这样的判断必须被当作一个参与过程的组成部分。伯克说：

不仅一个民主的责任观念所假定的那些具体责任可以促进参与过程和结果，而且它所培育的一般责任感——特别是其民主来源和品质——也可以有助于参与目标的实现。无论它的结构是正式的还是非正式的，是集权的还是分权的，它都体现了一种认真对待民主的潜在精神品质。(Burke 1986,214)

爱德华·韦伯(Edward Weber 1999)在讨论草根生态系统管理(GREM)模型时也举例说明了这个观点，草根生态系统管理模型考察了“在一个由分权化的治理、共享的权力、合作性决策过程、结果导向的管理以及广泛的公民参与构成的世界中"(1999,451)的行政责任。草根生态系统管理模型也考察了政治回应性、行政绩效和评价责任时的一个规范方面。尽管韦伯直接谈到了责任和回应性的问题，但是他的论点也适用于我们如何看待和评价政策执行中所行使的行政裁量权这个问题。他怀疑那种把回应性视为源自民选官员的"一条单行道"的观点，相反，他提出回应性和负责任是“一个既涉及自上而下地来自政治长官和行政长官的政策命136令，又涉及自下而上地来自基于社区的利益相关者和其他人带入的问题”(454-455)。尽管这个模型重视自下而上的参与，但是合法的层级制责任也很重要。他从实质上提出了一个规定顺应性管理和公民参与的整体论政策焦点。

在新公共服务中，责任被广泛地界定为包含了一系列专业责任、法律责任、政治责任和民主责任。但是，“责任机制在民主政策中的最终目的在于确保政府对公民偏好和需要的回应”(Dunn and Legge 2000,75)。这种责任可以通过一种承认并关注那些能够并且应该影响行政官员行动的多种冲突性规范和因素的公共服务来得到最好的实现。以一种负责并且是对民众负责的方式来平衡这些因素的关键在于公民参与、授权以及对话。公共行政官员既不是中立的专家，也不是做买卖的企业家。他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体，在这个复杂的治理系统中，他们可能扮演的角色有促进者、改革者、利益代理人、公共关系专家、危机管理者、经纪人、分析员、倡导者，以及最重要的是，公共利益的道德领袖和服务员(Vinzant and Crother 1998; Terry 1995)。

如果为了借鉴私营部门公司的管理方法而对公共职能进行民营化或“重塑”的话，那么民主价值观就变得更不重要了。相反，其关注的重心便放在了市场效率和达到政府的"底线"上。特别是当民营化涉及一些对于公共利益(例如，医疗保健、福利或教育)至关重要的职能时，政府与公民之间的关系就变得要比仅仅为顾客提供一项服务更加复杂。因此，要使政府负责任，所需要的就不仅仅只有市场驱动的效率测量方法(Gilmore and Jensen 1998)。在私营部门，引导行政人员行为的是经济激励和股东的偏好。当公共职能或者是交给私营部门或者是模仿着私营部门的模型重新塑造时，为了公平、公民机会和公民的宪法权利与法律权利而承担的公共责任，在定义上如果说不是丧失了那么也几乎遭到了损害。正如沙姆苏尔·哈奎(Shamsul Haque)所言："公共官僚机构的标志就是它为了其政策和行动而对公众负有的责任。如果不实现这样的责任，那么公共官僚机构就失去了其公共性的身份，就放弃了它的公共合法性，并且可能会使自己颓废到迷信对私人利益的自我追求”(1994,265)。

正如迈克尔·哈蒙(Michael Harmon)对此所解释的那样，责任仍然是一个悖论。这个悖论在于，责任的本质坚持两个形成对照的思想：道德责任与对某一个组织的责任。他认为，作为依靠代理(代表行为)概念的责任观念，负责和职责都没137有考虑道德因素。由于缺乏这种对道德的强调，所以便产生了三个悖论：职责(obligation)的悖论、责备(blame)的悖论和负有责任(accountability)的悖论。职责的悖论表明，如果“公务员可以自由地选择但同时又不得不只是按照别人为他们做出的权威性选择而行动，那么从实用角度来说，他们并不自由。如果面公务员的确可以自由地选择，那么他们的行动就可能会违反权威性职责，在这种情况下，他们所做的自由选择就是不负责任的”(1995,102)。当承担着作为一个道德行动主体的个人责任与对他人负责相冲突时便会出现代理的悖论。相反，“只有在个人拒绝接受代理的情况下，在最终对他人负责的断言中所蕴含的道德无知的主张才能够得以实现”(128)。哈蒙说，负有责任的悖论就是：

当公务员仅仅是为了有效地实现政治权威所规定的目标而负有责任时，那么仅仅作为那种权威的工具，他们作为道德行为主体不对其行动结果承担任何个人责任。如果另一方面公务员积极参与确定公共目标，那么他们的责任就会混同于理论责任而使政治权威受到破坏。(Harmon 1995,164)

“明天的特拉基草地”是一个具有广泛基础的团体，作为其成员的个人与协会都非常关心内华达州华休县的生活质量。“采纳一个指标项目”就是该团 体支持的创新项目之一，其中鼓励个人、组织、学校和企业开发行动计划以改进他们所采纳的指标。例如，人们可以开发一些战略来改进选举人注册活动，清扫公园或者改进青年施展才能的努力。

哈蒙得出结论说：“政府制度的合理改革决不能替代而且事实上还可能会妨碍 对构成那些制度实质本身之公共契约的巩固”(1995,207)。换言之，公务员被正确地要求既要负责任，又要讲道德；如果不顾其他品质，而只是在这些品质中选择任何一种品质，那么这样就会将民主政府置于危险之中。尽管存在着一些内在的紧张状态，尽管我们很难乃至不可能在每一种情况下都完全满足责任的每一个方面，138但那正是我们作为一个社会对我们的公务员所提出的要求。幸运的是，由于勇气和职业特性，他们每天都在美国各地的社区中这样做着。我们应该承认其工作的困难，应该为他们做准备，应该为他们的成功喝彩，并且应该促进围绕其所做所为的民主价值观。