9.5 新公共服务：尊重公共服务理想

新公共服务关于动机和对待人的假定完全不同于老公共行政和新公共管理。老 公共行政把人们假定得像麦格雷戈的X理论所描述的那样：懒惰、愚笨、缺乏干劲并且不愿意接受责任。因此，要保证他们的绩效，就不得不利用惩罚手段来对他们进行控制和威胁。新公共管理对人有一种尽管不同但也不信任他人的观点。它假定，人们是自利的，而且，如果人们不受到监控并且没有足够的激励来诱导他们去追求别的目标，那么他们就会试图满足自己的目标。这样的话，新公共管理就像泰勒的科学管理一样排除了对团体规范和价值、组织文化、情感补偿/社会补偿以及心理需要和其他“非理性”需要的考虑。它否定了人们应该为了响应公共价值、忠诚、公民权以及公共利益而行动的理念。

165 我们并不是在表明人们就绝不懒惰或自利。更确切地说，依靠自利来作为对人类行为的唯一解释代表着对人非常狭隘并且主要是消极的看法，这种看法既不能为经验所证实，也不能从一种规范的观点来证明其正确性。换言之，人们的行为通常并不是那样。更为重要的是，人们的行为也不应该那样。

在新公共服务中处于核心地位的人类行为要素——例如人的尊严、信任、归属 感、关心他人、服务，以及基于共同理想和公共利益的公民意识——在老公共行政和新公共管理中都被降低了重要性。在新公共服务中，诸如公正、公平、回应性、尊重、授权和承诺这样的理想不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作唯一标准的价值观。正如弗雷德里克森所言："从事公共行政的人必须越来越熟悉代议制民主和直接民主的问题，必须越来越熟悉公民参与，必须越来越熟悉正义和个人自由的原则”(1982,503)。尽管弗雷德里克森所谈论的是公务员和公民之间的关系，但是同样的原则也适用于公共管理者应该如何对待其他公务员。

如果你假定人们能够关心别人，能够提供服务，能够像公民一样按照共同价值观行动，那么，仅仅在逻辑上你也同样会假定，公共雇员能够具有同样的动机和同样的行为。如果公务员本身得不到尊重，那么我们就不可能指望他们会以尊严和尊敬对待他们的公民同伴。如果我们不愿意信任他们并给他们授权，如果我们不愿意新公共服务认识到了公共行政官员工作的巨大挑战和复杂性，服务和民主理想受到了赞誉。公务员不只是被视为需要一种官僚职业保障和结构的雇员(老公共行政),也不被看作是市场的参与者(新公共管理);更确切地说，公务员是那些其动机和回报不止是一个薪金和保障问题的人们。他们希望在别人的生活中有影响(Den-hardt 1993; Perry and Wise 1990; Vinzant 1998)。

作为美国的前审计官和著名的公务员，艾默·斯塔茨(Elmer Staats)曾经写道，公共服务远远不只是一个职业范畴。他说，它最好被界定为“一种态度，一种责任感——乃至一种公共道德意识”(1988,602)。这与那种认为公共服务动机对于促进公务员的行为非常重要和有力的概念是一致的。公共服务动机的基础是一个人对一些主要或者只是植根于公共机构或组织中的动机做出回应的偏好(Perry and Wise,1990)。换言之，存在着一些与围绕为他人和公共利益而服务的公共服务工166作的本质有联系的特殊动机。这些动机与诸如忠诚、责任、公民权、公平、机会以及公正这样的价值观有关。研究已经表明，这些以规范为基础并且是由感情引起的动机对于公共服务是独一无二的，并且对于认识公共组织中的行为至关重要(Bal-four and Weschler 1990; Denhardt, Denhardt, and Aristigueta 2002; Frederick-son and Hart 1985; Perry and Wise 1990; Vinzant 1998)。

正如我们在前面所看到的那样，弗雷德里克森和哈特(Frederickson and Hart1985)认为，我们经常不能区分他们所说的公共部门中服务的"道德要求"和私营部门中的职业。当我们不能做出这种区分的时候，我们既贬低了民主公民权的理想，也贬低了公共服务的理想。他们要求向他们所说的“仁慈的爱国主义”回归，这种“仁慈的爱国主义”首先是以对民主价值观的爱以及民主价值观的爱国主义为基础的；其次，它所依据的是被界定为“对他人广泛且非工具性的爱”(1985,547)的仁慈。这就意味着我们应该为他人服务并且关心他人，而且应该为保护他们的权利而工作，我们之所以应该这样做，其原因不是在于这样做可以增进我们自己的利益，而是在于它本身就是应该做的正确事情。他们认为，这种仁慈的爱国主义应该成为“美国公务员的首要动机”(547)。

与此相类似的是，哈特也指出，公务员的主要责任就是“鼓励公民自治，通过说服来管理，超越权力的腐败，以及成为公民的榜样”(1997,967)。因此，他说：

"公务员在其所有的行动中都应该有意地体现这些价值观，无论他们是与其上级、同事、下级在一起，还是与普通公众在一起，他们都应该这样做”(1997,968,黑 体系本书作者所加)。简单地说，在公共组织中，我们需要以一种符合民主理想、信任和尊重的方式相互对待以及对待公民。我们之所以要这样做，其原因在于我们相信人们会关注这样的价值观并且会为这样的价值观所激励，并且还因为我们相信公共服务对于促进和鼓励人性的那些方面具有一种特殊的作用。

因此，从实际上来说，新公共服务的价值观规定了我们应该鼓励、模仿并且实践我们对民主理想的承诺和我们对他人的信任。作为管理者，我们可以通过使公共服务动机和价值成为组织身份和组织文化的一个重要组成部分来鼓励这种动机和价值。由于我们知道并且相信同我们一起工作的人们想要为他人服务，所以我们需要在追求公共利益时把他们当作伙伴来对待。这表明乃至要求一种具有高度包容性的参与性管理方法——它不只是提高生产积极性的一种工具性手段，而且是促进公共服务核心价值观的一种手段。罗伊·亚当斯(Roy Adams)对此简要地解释道：167 “仅有效率是不够的”(1992,18)。要想使组织中的人们具有“一种体面并且有尊 严的生活方式”(18),就需要一些参与的方法。此外，参与常常可以改进绩效，但是其价值不应该依赖于其他事情的贡献。参与本质上就是一种重要的价值。

不列颠哥伦比亚公共服务部每年都要主办一次公共服务周(PSW)活动，并且利用野外宴会、野餐以及各种各样的其他活动来歌颂雇员。作为2010年 公共服务周的组成部分，不列颠哥伦比亚环境部为该部各级组织的雇员制作了一个视频，这个视频与朱尼的“坚信不疑”欢乐版电视表演是同步配音的。这个视频结合了各种教育广告和道具来演示环境部的工作、目标和优先事项。它是一种在歌颂其雇员的同时强化该部致力于公共服务使命的简单方法。鉴于这个视频是在午餐期间完成的，所以它是一个重要的士气助推器并且很成功地使得各种雇员都在做着既好玩又鼓舞人心的事情。

正如我们在前面所看到的那样，罗伯特·戈伦比威斯基(1977)曾指出，组织民主所依据的是所有组织成员对决策的参与，对组织绩效结果经常的反馈，对整个组织中管理层信息的共享，对个人权利的保证，在有些情况下就一些难处理的争端进行求助的有效性，以及一套支持性的态度或价值。他认为，一个组织离这些标准越近，该组织就越民主。爱德华·劳勒(Edward Lawler 1990)提倡他所说的“高度参与式"的管理，这种管理所依据的是把信息共享、培训、决策和回报当作一个成功的雇员参与项目的四个关键成分。他认为，参与之所以可以增强动机，是因为它可以使人们认识所期待的东西并且可以帮助人们理解绩效与结果之间的关系。

按照卡尼和海斯(Kearny and Hays 1994)的观点，公共管理者开始认识到利 用参与式管理方法有多么重要。这些学者认为，参与式管理应该始于这样一个前提，即工人是一个组织中最重要的财富而且他们应该受到相应的对待。所有的雇员都必须由管理部门授权参与决策，而且必须允许他们放心大胆地这样做。根据他们168 对一种组织决策的参与式管理研究的考察，他们得出结论说，这种管理方法是增加雇员满足感和提高雇员生产积极性的一种有效途径。

作为佛罗里达州阿拉楚阿县发行的一本叫作《创立可持续的工作场所与组织》的小册子的组成部分，工作场所合作在一本关于可持续性的社区入门书中被称为值得地方组织和企业关注的七个领域之一。这本小册子在一定程度上可以说明：“阿拉楚阿县已经采用了这样一种决策和政策制定的组织结构，其特征在于审慎地设计了各部门功能团体之间合作的机会并且鼓励多层次共享性轮流领导的e-workplaces）。机会”(http://issuu . com/alachuacounty/docs/s)

在新公共服务中，重要的是，这些方法对于增进满足感、提高生产积极性，以及增强一个组织的创新能力都“更加有效”。事实已经表明，尽管质量管理和参与 决策对于雇员的绩效都具有积极的影响，但是参与决策的影响则要大得多(Sta-shevsky and Elizur 2000)。从新公共服务的观点来看，最为重要的是，参与和包容的方法是建立公民意识、责任意识和信任的最好方法，而且，它们可以促进公共利益中服务的价值。如果你一开始就假定公务员是并且应该是以民主的理想和对他人的服务为动机，那么这些方法就是有意义的最好方法。如果不那样对待公务员，那么就会阻碍自豪感的这种重要来源并且会阻碍动机在追求公共利益时成为无私的。 美国人民在关注2001年9月11日纽约和华盛顿特区遭受袭击的灾祸中警察和消防队员、保健和急救人员以及公民志愿者的行为时所发现的最激发敬爱之心的正是公共服务的精髓。这种对公共服务的献身精神象征着对于实现公共价值和民主理想最好并且是最重要的东西。

正如本书第8章所讨论的那样，共同领导的概念对于为雇员和公民提供肯定其公共服务动机和价值以及按照这些动机和价值行动的机会至关重要。在新公共服务中，共同领导、合作和授权，无论是在该组织内部，还是该组织外部，都已成为规169范。共同领导集中关注的是该组织和社区希望促进的目标、价值和理想。正如伯恩斯(1978)所说的那样，因通过人们来工作以及与人们一起工作而实施的领导改变了参与者并且使他们的关注焦点转向更高层次的价值，通过共同的(或转化的)领导、组织和团体，社区的目标和价值也转向了更高层次的目标和价值。这个过程必定具有相互尊重、相互适应和相互支持的特征。公民和雇员的公共服务动机在这个过程中同样都能够得到承认、支持和回报。