第12章 结 语

203在前面几章中，我们已经描述了一个充分重视民主、公民权 和为公共利益服务的理论框架。我们已经把这个理论框架称为新公共服务。我们认为，新公共服务提供了一个既可以替代传统的公共管理模式，又可以替代目前占主导地位的管理主义的公共管理模式。它是一个建立在对公共部门的理论探索和实践创新基础之上的模式。与其他这样的模式相比，其结果是一个规范的模式。

我们一开始描述了我们所说的老公共行政或者叫作该领域的 正统观念。我们认为，在老公共行政之下，政府的目标仅仅在于有效地提供服务，而且问题主要是通过改变组织的结构和控制系统而得以解决的。尽管在该领域中有人曾呼吁要更加关注民主价值，但是对层级制和控制、减少公民参与以及中立专长的呼声却居于优势地位。

近来，新公共管理逐渐支配了公共行政领域的思想和行动。 正如我们所看到的那样，新公共管理的思想基础在于，认识人类行为的最佳途径是假定政府的行动主体和其他的行动主体都是根据它（他）们的自身利益来做出选择和采取行动的。按照这种观点，政府的角色就是为了促进个人选择和实现效率而释放市场力204量。公民被视为顾客而且问题是通过操纵激励来得以处理的。公务员应该成为获得“最佳交易”并且减少成本的具有企业家精神的冒险者。

相比之下，我们已经对我们所说的新公共服务进行了论证。我们认为，公共行政官员一开始就应该认识到一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的。我们宣称，这种“高度的”公民权之所以既重要又能够达到，其原因在于，人的行为不仅是一个自利的问题，而且还涉及价值观、信念以及对他人的关心。公民被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起采取行动。因此，我们认为，公共利益超越了个人利益的聚集。新公共服务通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同的利益。公共服务本身被视为公民权的扩展部分，它是由为他人服务和实现公共目标的愿望所促动的。

从这种观点来看，公共行政官员的作用就是把人们带到“桌子旁边”并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务。负责任的行政官员应该努力使公民不仅参与计划，而且还参与执行实现公共目标的项目。这样做的原因不仅在于可以使政府工作得更好，而且还在于符合我们的价值观。公共行政官员的职责主要不是控制或者使用激励，而是服务。按照这个模式，民主理想和对他人的尊重不仅贯穿于我们与公民的互动过程，而且还在公共组织内部被视为榜样。

总之，我们主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的那些基于经济理论和自我利益的主导模式。尽管理论家之间的争论将会继续下去而且行政实践者也将会检验和探索一些新的可能性，但重要的是，我们应该承认这不只是一个抽象的争论。公共行政官员所采取的行动基于其所依据的假定和原则的类型不同而明显地有所差异。如果我们假定政府的职责在于促进个人的自我利益，那么我们就会采取一套行动。另一方面，如果我们假定政府的职责在于促进公民权、公共对话以及公共利益，那么我们就会采取另一套全然不同的行动。正如《基层领导》一书所陈述的那样：

影响实践的最有说服力并且最有效的方法就是改变用于认识那种实践的理论和语言⋯⋯从这个观点来看，说治理系统的能力以及作为该系统组成部分的205公共行政的效能是接受一套支持它们的特殊理论的产物，这并不是一种夸张。(Vinzant and Crother 1998,143-144)

简单地说，我们所归因的理论很重要。促进或者抑制、鼓励或者阻拦几种特殊行动的正是理论、价值观和信念。例如，我们来考察以下这两个陈述对于行动的意义：(1)"顾客正在等着见我们";(2)"主人正在等着见我们"。在第一种情况下，我们可能会按照他们出现的顺序以尽可能最有效率的方式来对每一个人的偏好做出回答。我们会尽可能礼貌地并且尽可能迅速地对他们的需求做出回应。当我们完成了这笔交易时，这种关系便在下一种需求提出之前结束了。顾客得到了满足便走人。在第二种情况下，我们所服务的人是主人。在回应主人时，我们认识到每一个主人都对我们的所作所为有利害关系，并且所有主人的指导和参与都是需要的与适当的。他们可以在一种长期关系的环境中保持他们的尊严和受到尊重。他们和我们都承认，我们不是要仅仅关注每一个人的自身利益，而是必须要就更大的公共利益来进行持续的对话。总之，我们察看、认识和谈论我们服务对象的方式明显地具有实践意义与行为意义。当我们改变我们的思维方式和谈话方式时，我们也会改变我们所做的事情。

我们还要注意，尽管改变一个单一的语词可能会对我们的思维方式和行为方式具有重要的意义，但是认识到新公共服务的价值观则要求同时关注本书中所讨论的所有因素和原则。新公共服务不仅要求重新界定我们看待我们所服务的公民的方式，而且还要求改变我们看待自己以及看待我们的责任的方式——我们如何相互对待，我们怎样界定我们的目的和目标，我们如何对自己和他人进行评价，我们怎样决策，我们如何看待成功和失败，以及我们怎样考虑我们行动的合法性。新公共服务又将我们的注意力重新集中在作为我们所作所为之基础的民主和公共利益的理想、公民权和人类尊严的理想以及服务和承诺的理想上。

新公共服务的经验教训和原则在于不是有顺序的步骤，或者说，它们不是一个线性的过程；它们都依赖于并且表达了相同的核心原则。它们构成了公共服务这个整体编织品相互依赖的线丝。如果它们彼此之间没有对方，那么它们就只是这个最新管理时尚的碎片。它们就成了没有实质内容的管理“外表”或者样式——它们先是被短暂地试用一下，然后，当它们不能连续一贯地显现出预期成果时，它们就会被遗弃掉。

206 在《意义之追寻》(1993)一书的最后一章中，登哈特认为，传统管理观主要的并且最基本的概念就是自利的理念。他指出，标准的管理方法来自自利的假定，它或者是薪金和绩效，或者是动机和控制，或者是沟通和冲突。他然后问道：

如果我们把整个事情颠倒过来并且表明对于公共组织⋯⋯的运转重要的不是关心自我利益而是追寻意义的话，那么情况会怎样呢?这样将会以一些非常有趣的方式改变我们对公共组织的思考方式。例如，利用这个新的假定，我们难道不希望为了人们能够集中其经历和兴奋点而更清楚地陈述对于该组织的工作很有意义的东西吗?我们难道不希望为我们整个组织中的人们提供使其能够变得有意义的力量、权力和责任吗?而且，我们难道不希望我们所做的一切都是被一种对公共服务的承诺触动，其实是推动的吗?换言之，我们难道不愿意做那些最好的公共管理者似乎已经在做的所有那些事情吗?(Denhardt 1993,276)

新公共服务不只是最新的管理时尚或者管理技巧。更确切地说，它是对我们是谁以及我们为他人服务的原因的一种界定。它是一种对价值观的根本改造。我们之所以信奉这些价值观，并不是因为它们可以增加满足感、动机、持久性、效益和服务并且可以改进决策(尽管我们会认为它们的确具有这些作用),更确切地说，我们之所以按照这些价值观来行动，其原因只是在于我们相信它们是并且一直都是美国民主政体的必要组成部分。

几十年前，赫伯特·考夫曼(Herbert Kaufman 1956)就表明过，尽管行政机 构是在不同的时间为了追求不同的价值观而组织和运转的，在其组织和运转的期间，尽管一种理念占支配地位，但其他的理念绝不会被完全忽视。基于这种思想，我们在任何时候将一种规范的模式视为流行的同时都不应该忽视另一种(或者一些其他的)模式在这种流行观点的环境中扮演着一种稍小的角色。目前，新公共管理

及其代理模式已经被确立为治理和公共行政领域中的主导模式。在这个过程中，尽管对民主公民权和公共利益的关注并没有完全丧失，但是这种关注却被置于次要的 地位。

然而，我们认为，在一个民主社会中，对民主价值观的关注在我们思考治理系统方面应该居于首要位置。尽管诸如效率和生产积极性这样的价值观不应该被丢弃，但是它们却应该被置于由民主、社区和公共利益构成的更大环境中。根据我们已经考察过的规范模式，新公共服务显然最符合我们这个国家民主制的根本原则并207因此而提供了一个包括老公共行政和新公共管理的最佳原理在内的、其他宝贵方法和价值观在其中都可以发挥作用的框架。新公共服务提供了这样一个基础点，围绕它，我们可以把一项公共服务建立在公民对话和公共利益的基础上并且可以将其与公民对话和公共利益充分地结合在一起。

我们怎样才能实现这些理想呢?作为公务员个人，我们每一个人都有机会和责任为了公共利益而服务于他人，尽管目前我们有许多人不会或者不能这样表达这种机会和责任。然而，我们却可以说我们有责任处理要求、调查案件、处理日常文件工作、教授课程、监督工人或者回复电话。但是，如果我们考虑我们怎样才能为公共利益服务和培养积极的公民意识做出贡献的话，那么就不仅可以改变我们对自己工作的感觉，而且还会改变我们从事日常工作的方式。正如路易斯·高思罗普(Louis Gawthrop)所表明的那样：“为了服务于民主政体而工作就相当于承认我们大家在试图实现利益时都应该在不同的责任程度上为别人——别的任何人——以及相互——充当警务员、卫兵或预言家”(1998,100)。

也许我们每一个人都应该从自身做起。我们应该思考一下，是什么促使你去从 事公共服务的?是什么给你的工作赋予意义呢?当你开始你的公共服务生涯时，你还记得感到自己将要成为某件重要事情的组成部分吗?你怎样才能以一种肯定这些更大目标的方式来做自己的工作呢?你怎样才能从内心唤起那种目标感或者服务意愿呢?通过这个自我反省的过程，我们可以开始重新发现我们为公民同伴服务的愿望并且可以开始以一种赞誉公共服务工作之“灵魂”和意义的方式来思考公共服务工作。

我们经常因为我们的学生——其中有许多都是在职的公务员——在关于公共服务的价值和意义以及他们在实践那些价值观时所扮演角色的讨论中做出的反应而感动。他们的注意力很集中，他们相互之间倾听得更加认真，而且会话充满了感情。一些沉默寡言的学生也变得很投入了。对于有机会谈论公共服务对他们的意义，许多人似乎感到很激动乃至感激。有些人承认他们以前从来都没有考虑过自己工作的更大意义和更大的社会价值。也许，最有说服力的是经常出现诸如“我真希望我的主管/雇主对公共服务有这样的感觉(并且这样来谈论公共服务)"这样的评论。

我们多数人也许的确很珍视公共服务的重要性、意义和“灵魂”。我们只是对它考虑和谈论得不太多。或者，最糟糕的是，我们认为它只适用于别人。在我们努 力改进生产活动和效率时，我们似乎失去了热情地谈论我们彼此的情况以及我们所208作所为的能力。也许，在我们的言谈和职业身份中却到处都充满了像效率、最后期 限、生产活动、测量标准、目标、分析、绩效、联合、结构、顾客以及程序这样的语词和概念。试想，你是怎样跟其他人谈论你的工作的?如果我们不能以一种反映了公共服务内在价值和社会意义的方式来谈论公共服务的话，那么我们就很可能会丧失这个领域的灵魂——这种损失不仅使我们丧失了我们自己的兴奋感和满足感，而且还剥夺了我们对公民的关心和承诺。如果我们不能给我们的职业身份以及我们与别人的会谈中注入一些像公共服务、公民权、公共利益、意义、伦理道德、社区以及民主这样的词语，那么我们就会错过增进公共服务之精神的机会。自我反省既重要又困难。只有通过自我反省，我们才能培养我们为他人服务的能力，才能重新获得我们正在失去的作为公务员的自豪感。通过这个过程，我们能够力求做到既自豪而又不骄傲自大，既坚决而又不失道德敏感性，既尊敬别人而又不缺乏自信，既警惕而又不压抑，既小心谨慎而又不让恐惧控制我们，以及既关心而又不庇护。尽管通过真诚地自我反省来找到这种平衡是一件很难的事情，但是这样却能够使我们每一个人都成为一个更加完善的人，成为一个更加完善的公民以及成为一个更加完善的公务员。

我们深信，就其核心而言，公务员希望做有意义和有价值的事情。倘若果真如 此的话，那么关键的是，我们要从内心找到一种赞誉、承认和促进这些理念的声音。我们需要发现并且利用这些词语。当你下一次与你的雇员、学生、同事或者朋友谈话时，你要问问自己你的言谈会怎样反映公共行政的灵魂。要考虑一下你所使用的那些具体的词语。它们有激发力和感召力吗?作为公务员，如果我们每一个人都有意识地、审慎地并且经常地提醒我们自己和别人我们的所作所为有什么样的根本意义，那么我们就会受到很好的对待。

正如我们在前面所说的那样，如果我们改变我们的思维方式和我们的谈话方 式，我们就也会改变我们的行为方式。我们是如何看待我们的服务对象的?他们只是需要尽快得到药物的患者吗?他们从根本上与我们不一样吗?我们是否是在用一种既可以反映我们的自尊又可以反映尊重他人的方式来对待我们的服务对象呢?我们眼里是否注意到他们并且真诚地帮助他们、为他们服务、关心他们，并且/或者使他们参与呢?他们是否被当作我们组织的公民—主人呢?他们是否感到自己被当作人来受到重视呢?他们与我们的互动留下的是对政府更好的感觉还是更差的感觉呢?我们的互动是否为持续的参与创造了一种良好的基础呢?或者说，我们的服务对象会担心他们与政府的下一次互动吗?我们可以一开始就把公民当作公民，我们要记住，在一个民主政体中，这些人不只是我们的当事人或顾客，他们是我们的209 “老板”,因此，他们理应受到真诚的尊重，而且他们理应对政府的工作有充分完备的参与。

作为公民和社区的成员，我们怎样才能有助于创立一个公民社会和民主的理想 呢?其简短的答案就是，我们能够做与生俱来的事情——我们能够按照我们的归属愿望和与他人结合的愿望来行事。而且，这还要从我们如何考虑我们在民主治理中的角色开始。在某种意义上，我们在政府中的恰当角色之所以被削弱，其原因不是在于邪恶的目的或者精英分子的阴谋，而是因为对治理和管理的探讨始终都假定了我们只能是自利的。但是，对于作为公民的我们来说，重要的是，我们应该认识到，使我们的国家和我们的社区更加美好至少需要我们合作，并且，理想地说，需要我们的积极参与。从定义上来说，我们的政府是属于我们的并且是我们的责任。尽管我们能够并且应该对政府具有较高期望，但是，政府要有效地运转，需要积极的公民意识。我们能够期望我们的那些为政府工作的公民同伴将会尊重地对待我们并且会邀请我们积极地参与他们的工作。这样做是我们的权利、责任和荣耀。作为回报，我们也能够尊重他们的贡献，不仅仅只是在国家出现灾难时这样做，而且是在日常对他人的服务中都能够这样做。

最后，我们可以自问，如果我们要使公共服务成为我们一生的工作，那么我们是否会在我们的生活中找到更有意义的更高目标和更加重要的意义。在我们努力使世界和我们的社区更加美好、为他人服务以及追求除了我们自己之外的更重要东西的时候，我们可以获得许多机会和得到巨大的满足。作为个人，作为一个公务员，以及作为一个国民，我们必须正直不阿、坚定不移以及全力以赴地诚实做人并且不断地努力遵守我们共同的价值观。无论我们是通过更多地参与我们的社区对话、直接地参加民主过程和民主机构，或者加强我们的承诺来表达我们的公民权，还是通过我们自己成为公务员来表达我们的公民权——不管它采取什么形式——民主公民权的扩大都不仅会有益于一起工作的公民，而且还有助于在全社会培育有益于大众的公共服务精神。让我们回忆一下莎士比亚的戏剧《威尼斯商人》中波蒂亚(Por-tia)对仁慈的描述：

仁慈的品质不是勉强的。它像细雨从天空中落下。它带着双重赐福：既赐 福于奉献者，又赐福于获得者。

公共服务也同样是如此。我们邀请你加入新公共服务建设者的行列中来。