1.3 加入这场争论

当然，新公共管理并非没有遭到批评。许多学者和实际工作者都对新公共管理的含义以及该模式所主张的公共管理者角色表示担忧。例如，在《公共行政评论》最近就领导、民主和公共管理问题开设的专题论坛中，许多作者都颇有见地考察了新公共管理带来的机遇和挑战。那些在专题论坛和其他地方对新公共管理发起挑战的人们就以下诸方面提出了问题：新公共管理运动的内在矛盾(Fox 1996),新公共管理所倡导的价值观(Box,Marshall,Reed, and Reed 2001; deLeon and Den-hardt 2000;Frederickson 1996;Schachter 1997),强调市场模式所倡导的分权与公共部门对协调的需要之间的紧张关系(Bumgarner and Newswander 2009;Dent,Chandler, and Barry 2004; Levy 2010; Meier and O'Toole 2009; Peters and Savoie 1996),以及行政部门和立法部门的潜在角色和关系(Carroll and Lynn1996;Lynn 2006)。还有人对民营化运动之于民主价值观和公共利益的意义(Mc-Cabe and Vinzant 1999)以及企业家精神和特里(Terry)(1993,1998)所谓的23 "新管理主义"会怎样逐渐腐蚀和破坏诸如公平、正义、代表制和参与这种民主和宪政价值观提出了质疑。

奥斯本和盖布勒(1992)告诫我们应该为这艘船掌舵而不是划桨。我们的问题是这样的：当公共行政领域逐渐放弃了"划桨"的理念并且接受了“掌舵”的责任时，那仅仅是用一个"行政中心论"观点替代另一个"行政中心论"观点吗?换言之，我们是否用一个公共管理人员试图通过控制其机构与当事人来提高效率和生产率的模式替代了另一个其内容完全相同的模式呢?奥斯本和盖布勒写道："掌舵者远远要比划桨者更有能力把握船的航向"(1992,32)。如果情况果真如此的话，那么从划桨向掌舵的转变就可能不仅会让行政官员掌控船只——选择船只的目标和方向并且绘制实现目标的线路图，而且还会赋予行政官员更多的权力去掌控船只。

当我们急于掌舵时，也许我们正在淡忘谁拥有这条船。金和斯蒂弗斯在其新著《政府属于我们》(King and Stivers 1998)一书中提醒我们不要忘记政府是属于它的公民的(也可参见Box 1998;Box,Marshall,Reed, and Reed 2001;Cooper 1991; King and Zanetti 2005; King, Feltey, and O'Neill 1998; Stivers1994a,1994b;Thomas 1995)。因此，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责。换言之，将公民置于首位(鉴于公民处在最前线，所以),强调的重点不应该放在为政府这艘航船掌舵或是划桨上，而应该放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。

重要的是，新公共管理的支持者在阐明自己的理由时经常用老公共行政作为陪衬物，与老公共行政相比，企业家精神的各项原则显然会被视为具有优势。请注意，例如，奥斯本和盖布勒是如何将他们的原则比作僵化官僚制机构的一种替代方案的。在他们看来，僵化的官僚体制总是为过多的规则所困扰，它们不仅受严格的预算和人事制度的约束，而且还专注于控制。这些传统的官僚机构被描绘成为忽视公民、逃避创新并且只服务于它们自己的利益需求。在奥斯本和盖布勒看来，“这种在工业时代发展起来的政府机构，具有迟缓、集权的官僚体制，专注于各种规章制度，并且具有层级节制的指挥链，因而它们已经不能再有效地运转了”(1992,11-12)。实际上，当这些官僚机构仍旧服务于其先前的目标时，它们“却越来越令我们失望”(15)。

如果新公共管理的原则与老公共行政进行比较的话，那么新公共管理显然看起来是一个更为可取的备选方案。但是，粗略地考察一下近期的公共行政文献，我们24 就可以清楚地发现，这两种研究方法并未充分包含当代的政府理论或政府实践(Adams and Balfour 2009; Agranoff 2007; Bevir 2009; Box 1998,2008;Bozem-an 2007; Bryson and Crosby 1992; Carnavale 1995; Catlaw 2007; Cook 1996;Cooper 1991; deLeon 1997; Denhardt 1993, 2008;Farmer 1995,2005; Fox and Miller 1995; Frederickson 1997;Gawthrop 1998; Goodsell 1994; Harmon 1995, 2006;Hummel 1994; Ingraham et al.1994; Ingraham and Lynn 2004; Jun 2006;Kettl 2009; Lee 2005; Light 1997, 2008; Luke 1998; MeSwite 1997; Meier and OToole 2006; Miller and Fox 1997; Moynihan 2008; OLeary 2006;Perry 1996; Rabin, Hildreth, and Miller 1998; Rohr 1998; Sorensen and Torfing 2008; Sti-vers 1993; Svara 2007; Terry 1995,1998; Thomas 1995; Van Wart 2005;Vi-nzant and Crothers 1998; Wamsley et al.1990; Wamsley and Wolf 1996）。当然， 过去的100年来，公共行政领域并没有停留在进行改革的说辞上。相反，其思想和 实践都经历了一个丰富而曲折的理论演进和实践发展的过程，而其中的许多重要的 实质性发展并不能归入“新公共管理”的标题之下。因此，我们的选择就不止 两种。

我们无法接受“重塑的、市场取向的新公共管理只应当与老公共行政相比较”的观念，因为，尽管老公共行政有许多重要的贡献，但是它已经越来越多地被人们 视为官僚制、等级制和控制的同义语。如前所述，如果这样比较的话，那么新公共 管理便总会取胜。相比之下，我们认为，这场争论中所缺少的是可以作为新公共管 理之更新近替代物的一套有组织的原则。我们想要建议，新公共管理应该与我们所 说的新公共服务进行比较，新公共服务是关于公共行政在将公共服务、民主治理和 公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演角色的一系列思想和理论。