10.3 备选的参与途径
就当代的实践而言，我们目前已经达到了所谓的“公民参与的时代”(Roberts2008)。各级政府都在摆脱20世纪60年代和70年代由联邦政府规定的公民参与条件，以便能够接受各种途径、目标和政策领域。结果，"公民参与不再是假说：它是非常实在的，而且公共管理者对于公民参与的发展至关重要”(Roberts 2008,4)。在接下来的讨论中，我们将探讨增进公民参与的途径和手段，它们涉及从调查研究到社会网络、从合作规划到影院剧场。
利用公民调查
调查、公民专门小组、焦点群体都可以单独或者一起用于各种目的，包括从测量偏好和征求意见到让公民参与正在进行的对话。最初于20世纪70年代和80年代政府所使用的公民调查往往不具有代表性和系统性。自那时起，调查就已经变得越来越复杂了，尤其是当调查与其他工具结合使用时，调查本身可以被用作一种有效的公民参与方法。
独立调查——无论是书面的独立调查、通过电子手段的独立调查，还是基于电话投票的独立调查——最适用于征集信息、观点和意见。它们已经成功地用于收集诸如预算优先权、支持特定项目、服务评估乃至公民参与类型偏好等方面的信息(Glaser,175 Yeagar,and Parker 2006;Watson,Juster,and Johnson 1991)。调查的长处在于它们能产生定量信息。然而，这恰恰也是它的潜在弱点。如果调查设计得不好，那么所收集到的信息在具有客观性外表的同时很可能会产生误导或者是错误。当然，它的另一个缺点在于，一次性的调查或投票不可能解释清楚舆论有时可能会瞬息万变。
通过小组共享信息
有许多用来告知公众并且邀请他们投入信息的传统方法和新出现的方法。还有一种共享信息的方法可以为公民和官员提供彼此互动、相互倾听和共同探讨重要问题的机会。在这些途径中参加和参与的区别在于，参与者不仅仅是接受信息或传送他们自己的消息，他们还有机会相互学习。
为了把小组讨论或焦点群体讨论设计成一种信息的交换，我们通常需要构建具有下列步骤的互动：简要介绍所涉及问题的背景信息和事实情况，请听众提出问题并发表评论，也许还要从组织者或参与者那里得到对建议的回应。虽然这样的讨论可能会使参与者获得一些信息，但是通常的情况是，他们在讨论结束离会时对问题的看法跟来之前没有什么两样，甚至他们与持异议者之间的分歧可能会比以前更大。
彼得·布洛克(Peter Block 2008)力劝领导者们要用不同的方法处理问题，以 提高“真实参与”的可能性。这就意味着要创造一种培育未来选择的环境，这种未来选择的建设基础不是问题，而是私人财产和社区财产——诸如慷慨、责任和相互承诺这样的财产(29-30)。领导者在启动和召集转换人们经验与视角的会话时必须要倾听和关注参与者所言。彼特·布洛克十分强调在小组背景下召集会话的重要性，他指出：“每一次大群体集会都需要利用小组来建立联系和推进行动。”他说， 小组是“转变的单位",因为小组能创造一种紧密感：“这种亲密感可以使整个过程私人化。它可以提供人们克服距离感和产生归属体验的结构”(96)。
利用互联网和社会媒体
信息和通信技术正在改变着人们之间相互关联的方式，改变着政府与公民的沟176通方式，并且改变着政府雇员和办事人员个体地与有组织地开展工作的方式。这些新的能力通过诸如提供服务供给的新方法已经改变了政府和公民之间的交换关系，而且它们还在为公民参与开辟新的机会。正如加利福尼亚州圣何塞市的一个维基计划项目所表明的那样，社会媒体对于吸纳年轻公民参与公共事务尤其有用，它们包括由面对面沟通和新技术连接而成的新兴“电子邻里”。随着社交网络的发展，一些新的公民参与形式也在不断出现。政府官员与公民之间两方面互动和讨论的例证包括在博客和脸书(Facebook)粉丝网页上发帖评论。
以一种建设性方式讨论问题的在线论坛越来越常见——例如，在LocalCracy.org这个网站上，公民和地方政府都可以发帖提问题。另一个在线论坛“开放市政厅"(Open City Hall)是由旧金山海湾地区的一家叫作“民主巅峰”(Peak Democra-cy)的无党派公司运营的。“民主巅峰”帮助地方政府的方式包括：建立以公众关注的时事特写报道为特色的电子论坛，监控来稿以确保公民会话，以及为居民和当地政府提供各种版本的总结。在线论坛“开放市政厅”既可以为公民投身于公共事务提供信息和机会，也可以为当地居民了解他人的观点提供便捷的途径。这里与其说是要鼓励回应者简单地支持某一方，倒不如说是要鼓励回应者重视他人的观点。
这些例子表明了技术怎样才能用来创造一种新的“公共资源”(public com-mons,或译为"公地")(Gibson 2006)。的确，“分配的民主”方法可以让公民去识别、组织、优先处理和解决紧迫的问题。在线的聚合地点可以被政府组织成为开发城市未来规划的一个社区论坛或开放过程，或者它也可能是诸如融合了公民网络和职员沟通的电子社区频道这样的共同努力。例如，像“英格兰哈林基在线”(Harrin-gay Online)(Nabatchi and Mergel,2010)那样的网络就是由公民运营的，它可以连接居民、共享信息、讨论邻里问题和政府活动，并且可以通过促进合作来塑造社区。这些途径推进了公民参与的各个方面：产生信息，协商审议，提供服务和建立组织。
审议与对话
正如我们在前一章中所提到的那样，还有一些途径主要关注的是如何使得围绕着解决特定问题的对话和审议更加有效并且更具有建设性。之所以审议不同于其他途径，其原因在于它集中关注的是考察解决问题的办法。审议和对话所强调的不是177信息交换或信息共享，而是为了下定某种行动决心的信息处理。正如国家对话与审议联盟(NCDD)所界定的那样，对话意味着要让人们就复杂的问题分享视角和经验(http://ncdd.org/rc/what-are-dd),所强调的是理解和学习。而审议则更加强调逻辑和做出合理决策的推论。通常，对话以及因对话而促进的信任、相互理解和关系可以为审议奠定基础。因此，尽管有些特定的方法可能会更加强调对话或审议，但是它们两者可以被视为是相互关联的。
在伯克利基于加利福尼亚州的数字故事中心，许多团体和个人都创作了语词一形象故事并且利用它们作为进一步开展社区讨论的基础。例如，加州大学圣克鲁兹分校的教育系和加利福尼亚州沃森威尔的地方非营利组织就利用数字故事来引发学生、家长、老师和大学院系之间就贫困和压迫阻碍改革的状况开展对话并且提出了一些新的改进想法。
虽然这些途径有相似的元素，但是有四种变化则是共有的：社区决策对话，便利并且有技术援助的论坛，为了解决某一问题而来到一起的公民，以及在诸如学习圈这种活动中的扩展互动，这样的活动往往使得参与者能够增强自己对他人视角观点和生活经历的认识。在这些途径中，公民陪审团或者全体陪审员是一种很受欢迎的方法。公民陪审团是一种模仿法庭陪审团制度的比较新的公民参与形式。官方第一次使用公民陪审团时，有60名陪审员，分成5个陪审团，参与考察农业对明尼苏达州水质的影响(Crosby,Kelly,and Shaefer 1986)。根据杰弗逊新民主过程中心这个非盈利性网站的描述：
在公民陪审团项目中，公民陪审团成员是从人口比例相当的公民代表中随机挑选出来的，他们为了仔细考察某一个具有重要公共价值的问题而常常要开4～5天会。公民陪审团通常由18～24人组成，他们充当着公众的缩影。陪审178 员会根据其投入的工作时间而获有工作津贴。他们要聆听各种各样的专家证言并且能够共同就相关问题审慎地进行审议。在他们主持的听证会的最后一天，公民陪审团的成员要向决策者和公众展示自己的建议。公民陪审团项目可以通过与公众的广泛沟通与交流得以改进，其中包括出现在动态网站上以及与重要媒体接触(www.jefferson-center. org/index. asp? Type = B_BASIC&.SEC= {2BD10C3C-90AF-438C-B04F-88682B6393BE})。
服务供给与绩效测量
服务供给可以成为正在发生的公民参与的一个重要舞台。正如托马斯(2010)所论证的那样，公民可以在某一项服务的产生中与政府建立合作伙伴关系。此外，我们还可以通过鼓励志愿活动以及在解决共同关心的问题时促进与他人的互动——例如，基于公民的邻里改善活动——来推进服务供给中的公民参与。共同生产本身就是地方政府与公民之间的一种交易形式，按照这种交易形式，居民要对生产服务负有某种责任(Thomas 2010)。常见的一个例子就是把可循环材料和其他垃圾分开另装在一个分开的容器里以便回收。居民在做贡献，而且这种行为可以使人们逐渐认识到保护环境和更好利用资源的共同责任。因此，共同生产可以改进的与其说是"顾客"视角，倒不如说是“公民”视角。
公民还可以直接参与对服务供给的评估，并且可以在地方问题出现时直接参与关于这些问题的信息收集。例如，在北卡罗来纳州的达勒姆市，公民用相机和手提电脑来评价当地的服务并且记录了诸如交通隐患、街头涂鸦和其他问题这样的社区状况。凤凰城也鼓励公民用手机相机记录城市衰退的痕迹，以便该市可以处理这些间题。
卡拉汉(Callahan 2010)和伍勒姆(Woolum 2010)提出了几种使公民有机会与他人以及与官员就服务评估进行审议的办法。当公民参与绩效目标和绩效指标确立时，政府的绩效测量就变得更有价值了。这样一来，绩效测量过程所测量的就是对公众真正重要的东西。鉴于公民和管理者发现不同种类的测量标准都有用，所以，重要的是要在二者之间找到正确的平衡点。例如，在艾奥瓦公民创办的绩效评估(CIPA)项目(参见第11章)所采用的核心标准如下："这些测量标准对于公民评估服务绩效有帮助吗?普通公民能够看懂这种测量标准吗?"
利用艺术
公民参与的挑战之一就是要吸引那些不常参加地方政府活动的人们。利用艺术179的参与途径意味着要让整个人都全身心地参与进来，并且要邀请公民利用他们自己的亲身经历和创造力来表达用其他方式难以沟通的思想与想法。有许多各种各样的工具都可以用来创造这样的机会，其中包括艺术、舞蹈、戏剧和讲故事。通过艺术来探讨公民参与，就意味着要变得有创造性：
如果公民获有本身就很有趣且令人满意的参与办法，获有可以将学习与行动相结合的参与办法，获有不仅可以使自己参与其中而且可以发挥自己创造力的参与办法，那么他们就可以被争取过来并积极参与。在各种形式的公民参与中，突破参与障碍的最有效途径就是要使整个人全身心地参与。这时，利用艺术的方法和技巧最有用，在这种情况下，人们可以将其情感、理智、希望和才华全部用于推进公益事业。
有些参与途径需要人们对政府术语、政府结构和政府过程有预先的了解，这常常可能会使人们望而却步，而艺术则可以使人们参与进来，这正是利用艺术的一个优点。
邻里组织和业主协会
在美国的许多城镇中都出现了作为公民参与工具和自治工具的邻里组织、公民委员会和业主协会(HOAs)(Leighninger 2008)。麦克比(MaCabe 2010)指出，不同的组织扮演着不同的角色，而且它们与地方政府互动的方式及范围要么可能为公民参与和社区建设创造机会，要么则可能会对公民参与和社区建设制造障碍。社区和邻里之间的区别对于公民参与可能是一把双刃剑。社区以广泛的“联系网络”为基础，而邻里则常常以地域为界(Chaskin 2001,2003)。这种区别可能会导致邻里和更广泛社区之间的竞争性利益与价值。
尽管邻里和基于邻里的组织(NBOs)对于促进公民参与可以发挥重要作用(Leroux 2007),但是它们也能够产生将居民与更广泛社区隔离开来的"公民茧"(civic cocoons)(Benest 1999)。这些张力的平衡程度在某种程度上取决于组织及其目的的类型。虽然邻里组织、公民委员会和业主协会都可以成为公民参与的有效工180具，但是政府必须积极地同这些组织合作协调以保持社区和邻里在目标与利益上的平衡。
为了评估社区对诸如铅中毒和哮喘病这种威胁及其预防措施的知晓情况，得克萨斯州南部的一个社区利用“受压迫者剧场”方法对其一个居民小组进行了培训。然后，这个戏班子创作了一些可以准确描述基层环境事实和成功模拟基层情况反馈的戏剧情节。最后，这个团体创作了一个成品节目在社区巡回演出，进而引起了进一步的参与。
参与式摄影项目也能够成为一种利用创造力和艺术使公民参与的创新性廉价方法。在门多西诺的“人民肖像项目”中，加利福尼亚州北部农村地区从学步小孩到年长公民都被提供了点拍—连拍相机来“抓拍社区生活的形象：人 民，地点，问题，有前途的迹象"。还有一种参与式方法是创作一幅在社区中心和图书馆展示的合成肖像。
创造参与性组织或协作性组织
正如我们在前一章中所提到的那样，卡特罗和罗林斯(Catlaw and Rawlings2010,124)指出，“对工作场所参与或影响的研究结论是‘参与孕育参与'”。当雇员有机会为工作场所的活动做出积极贡献的时候，他们更有可能会参与工作之外的政治活动和社区活动。如果他们能够决定自己的工作进程并且能够影响用来实现目标的方法，那么他们就更有可能会就政府所为及其行为方式接受与其他公民的互动。组织可以培养有助于公民参与的素质和技巧并且能够形塑对决策过程开放性的态度。职员可以改进自己的沟通技能、批判性思维技能和小组管理技能，而这些技能都可以在与他人的互动中得到模仿和提升。如果公共雇员在自己的工作有小组解决问题的经验、有基于共识的决策经验并且有享用工作自主权的经验，那么他们就可能会更善于接受有公民参与的决策。
181 在亚利桑那州巴克耶镇被称为维拉多的业主协会，有大约3万居民，它通过其结构设计(以前门廊和遮阴平台为特征)来促进公民互动，它有自己的城镇经理和社区参与经理，并且出版有月报通讯。然而，尽管业主协会经理使自己参与到这个更大的社区中，但是维拉多的有些居民却试图名义上脱离巴克耶传统的贫困城市，进而表明有些居民感到的不是与其城市的联系而是与其业主协会社区的联系。
有趣的是，有许多被认为有助于招募与挽留“下一代”地方政府专业人员的组织价值观和组织程序的改变都与公民参与的强化有关(Benest 2007;Svara 2010)。年轻专业人员的服务导向和跨部门视角使他们易于接受促进公民参与的方法。这些职员与公民和社区组织间更多的互动机会很可能会使得地方政府工作对他们更有吸引力。这些人正在寻找机会参与组织管理并且有机会进入社区合作伙伴关系和社区网络。他们还善于并且易于接受利用新技术进入社会网络。
10.4 选择何时以及怎样运用公民参与工具
在此，我们已经讨论了各种公民参与的备选途径。总体来说，我们业已发现的是，所有这些途径和其他途径要么可能非常有效，要么可能基本上无效。从公民的角度和确保公民不断参与的立场来看，看起来最重要的不是所使用的策略，而是政府在公民表达自己的偏好时所做出的回应。对公民来说，有两个问题是最重要的：
政府是否听取意见并且根据所听到的意见而采取了相应的行动?政府的回应值得公民所耗费的时间和精力吗?
有一个基本点就是，公民参与必须是实实在在的参与，而不仅仅是信息的交换。对参与的基本检验标准在于公民是否有机会与其他公民和官员讨论他们的想法和努力以便彼此之间更好地相互理解。有一个城市的特别工作小组最近在多个地方开会，宣称为公民参与讨论涉及居民与警察之间发生摩擦的敏感话题提供机182会，却根本没有机会进行小组谈话或提出更大问题。出席会议的城市代表和公民很可能都会沮丧地离开，他们都可能会感到这个城市或这里的居民并不关注建设性的行动。
还有一条指导原则就是，参与活动应该以公民为中心(Gibson 2006)。政府应当超越传统的方法和聚会地点，应当处理人们认为重要的问题并且应当在便于公民参与的地方与他们见面。如果公民参与的目标只是为了增加某次在市政厅举行的综合规划方案修订听证会的到场人数，那么其结果就不可能是成功地吸引参与者或特别富有成效。另一方面，在佐治亚州迪凯特市的多个地方就当地的重要问题举行的一系列圆桌讨论会，其成功的宣传就吸引了700多名公民。
政府应该合并另一些其中的人们已经在互动的地方和组织。政府官员应该再找一些人来召集所有的活动，而不应该是自己亲自组织所有这些活动。例如，要让居民更多地参与其邻里的改进活动，就必须从居民在由他们熟悉的某个人或者团体召集的会议上表示关心的问题开始。于是，会议可以采用鼓励参与者从更宽广的视角看待问题并且相互学习以及向官员学习如何处理问题的种种方式进行组织。
是否承担或争取扶助一个大型协商决策项目并且让公民在一项重大政策选择时发挥重要作用，这是一个重要的选择。首要的因素就在于问题结构化或非结构化的程度。一个结构化的问题通常有可获得的信息并且其备选方案和预期后果往往是已知的。在这些情况下，不仅公众参与决策过程的必要性可能比较小，而且公民参与的程度也可能比较肤浅，并且对于帮助公民相互学习和形成公民对社区的依附感也没有什么效力。
然而，如果问题是非结构化的，那么信息就匮乏，就存在冲突或争议，而且/或者公民的认可对于合法性和有效的行动就是必需的，在更通常的情况下，公民参与的努力就是适当的、必要的和有效的(参见Thomas 1995,2010;Walters,Ay-delotte,and Miller 2000)。正如罗伯茨(Roberts)(2008)所指出的那样，“糟糕 的”问题或棘手的问题需要权衡和价值选择，而且，成功处理这些问题的唯一办法就是通过增加而不是减少参与以及增加协商的机会。
这个问题的复杂性可能与另一个因素——时间限制——有关。如果一个问题乃至一个复杂的问题必须在很短的时间内决定，那么它就不太适合于广泛的公众参与183过程。然而，我们可能很容易高估一个问题的时限程度。公共政策决策的时间限制通常要比最初假设的更加灵活。如果公众认为一个决策做得过于仓促，那么他们就会持反对意见(Thomas 1995)。而且，"虽然公民参与要耗费时间，但是有意义的对话和协商也要抽得出时间”(Roberts 2008,494)。此外，决策和执行的时间限制可能是负相关的——决策过程通过限制参与而节省的时间反倒可能会使得执行缓慢下来。
也许，我们需要考虑的最重要的因素是决策者是否愿意倾听并且重视公民参与决策的结果。瑞典地方当局和区域联盟(Swedish Association of Local Authori-ties and Regions 2010)编制的公民参与指南指出，"公民对话必须有意义⋯⋯人们必须知道有人在倾听他们的声音，而且他们还必须就他们的观点受到重视的程度而得到反馈意见"。为了确保这一点，在开始一项公民参与行动之前，当地的政治家和公共官员必须承诺并且"诚实地专注于"利用社区表达的信息和偏好。于是，还有一点也很重要，那就是要明确参与者在决策过程中所扮演的角色。而且，决定谁参与以及如何管理整个过程，这本身就应该是一个开放的过程。
在参与过程中所产生的意见和官员们所做出的决策之间的关系非常复杂。公民参与不是代议制政府的替代方案。公民的授权不是控制权争夺赛的最高层级，而是公民能够参与的备选方法之一，虽然这种备选方法在有些情况下会适用，但是它在另一些情况则可能并不适用。如果出现了积极的公民参与，那么管辖权就不必分成官员阵营和公民阵营。当客观存在的是不断进行的互动而不是公民审查和建议的孤立事例时，官员的观点就会通过与公民的对话而受到影响，反之亦然。