4.1 什么是公共利益?
在最近的100年里，公共利益这个概念曾受到过各种各样的嘲弄、称赞、拒斥和复兴——在它意指什么或者它是否是一个有用的概念这一点上，人们几乎没有留下什么共识。沃尔特·利普曼(Walter Lippman)将公共利益界定为“人们在清楚地看到、理性地思考并且公平无私地行动的情况下将会选择的东西”(1955,42)。但是格伦顿·舒伯特(Glendon Schubert)则认为，公共利益这个概念“没有任何操作意义⋯⋯政治学家可能会更好地把自己的时间用于培育一些更有可能在对政治责任的科学研究中成为有用工具的概念”(1962,176)。同样，弗兰克·索劳夫(Frank Sorauf)说这个术语“背负了多重具有宝贵用途的意义”(1957,624)。另一方面，霍华德·史密斯(Howard Smith)则认为，尽管公共利益是一个神话，但它却是一个有用的神话(1960)。还有一些人指出，尽管这个词有歧义性，但是“从未有哪一个社会不以某种方式并且在某种程度上受这个理想的引导”(Bell and Kristol 1965,5)。尽管存在着多种不一致，但是公共利益这个概念在公共对话和学术文献中一直都很重要。
在某种意义上，试图界定"公共利益"有点儿类似于试图界定"爱"。显然，爱在不同的情况下对于不同的人意味着不同的东西。它无论是在实质上还是形式上68都会随着时间的推移而发生变化。它也可以改变我们——可以改变我们的思维方式和行为方式。尽管我们常常可以看到它的影响，但是它却很难被直接地观察。它可以同时既被视为一种存在状态又被视为一种正在进行的过程。它的质量和重要性既与追求它的过程有密切的关系，又与它必须永远被追求这种认识有密切的关系。结果，对它既不能进行量化，也不能进行有意义的测量，并且它因此而难以在某些分析中被运用。有人根据这种复杂性、意义的易变性以及测量的困难而断定，爱不是一个很有用的概念。另一些人可能会怀疑爱是否真的存在。还有一些人尽管可能会乐意承认爱的存在，但是他们却认为，爱不能并且不应该成为经验研究和社会科学研究的对象，因为它不能被适当地操作化。然而，我们多数人都会同意，对人类经验的任何解释——无论它是个人的解释，社会科学的解释还是哲学的解释——都绝对少不了对爱这个概念的使用。像爱一样，公共利益对于不同的人也意味着不同的东西，它也会随着时间的推移而发生变化，也会激发行为，塑造我们的思想，不能进行测量，并且既涉及实质又包含着过程。正如对人类经验的认识实际上需要承认爱的作用一样，倘若不承认公共利益的作用，那么，认识公共服务的深度和广度即便不是不可能的，也是很难的。因此，公共利益为我们认识公民权、治理以及公共服务带来的丰富性在价值上大大超过了在试图围绕着公共利益确定概念边界时所遇到的困难和歧义性。我们在赞成公共利益对于民主治理具有极端重要性的同时也承认公共利益具有歧义性和易变性。
需要指出，探讨公共利益的观念并不只是一种有趣的学术追求。我们对治理和公共利益的思考方式规定了我们的行为方式。我们的行动将会走向哪种方向取决于我们采取的是哪一种公共利益观。在此，我们将通过考察对公共利益观念的四种探讨模式来界定公共利益这个概念。尽管这些范畴并非完全相互排斥，但是它们却为我们的讨论提供了一个合理的出发点。由于我们在某种程度上使用了克拉克·科克伦(Clarke Cochran)(1974)为有关公共利益的不同思想流派提供的那个图式，所以我们将把公共利益的模式归类为：(1)要么主要是规范的；(2)要么主要是废除论的；(3)要么主要是政治过程取向的；(4)要么主要是基于共同价值观的。
规范模式
规范模式不是被社会科学家用来描述事实是什么，而是用来描述应该是什么。69在公共利益的规范模式中，“公共利益成为评估具体公共政策的一个道德标准和政治秩序应该追求的一个目标”(Cochran 1974,330)。按照这个观点，公共利益就是一个决策的道德和伦理标准。例如，卡西尼利(C.W.Cassinelli)(1962)就写道，公共利益是可以据以评价政治行为的一个品行标准。换言之，为了公共利益所能够采取的行动值得赞同，因为它们符合这个品行标准。由于卡西尼利将公共利益界定为一个道德标准，所以他将那种认为公共利益作为一种“分析的工具”或“科学研究的助手"是没有价值的主张当作不相关的东西而不予考虑。他反而认为，公共利益作为一个道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。“社会科学家不能忽视最终的政治利益这个根本问题：这是从对公共利益概念的考察中获得的主要教训”(1962,47)。
对于卡西尼利和规范模式的其他支持者来说，公共利益就是“可以应用于政治事务的最高道德标准”(1962,46)。按照这个观点，当某事对公众有益的时候，那就是高于某事只是有益于部分公众时的一个利益标准。因此，政治体系应该追求的是利益在一个社区中间的公平分配。虽然这并不意味着所有的人都有权享有相同的或同样的利益，但是，这却表明，总的说来，每一个人都应该受到公平的对待。
例如，一位早期的公共行政学家E.彭德尔顿·赫林(E.Pendleton Herring)就在其作品中从一种规范的视角探讨了公共利益。他在其1936年出版的《公共行政与公共利益》一书中就认为，法律必定是至少有点儿含糊，而且官僚的工作就是对一些竞争性的群体压力进行调和以便对法律做出合乎道德的解释。他说，按照这种公共利益的理想，行政官员为了解决这些冲突可以最好地履行他们的道德义务和法律责任。他写道：“在民主制度下，公共利益所基于的不是一个阶级的福利而是许多团体利益的妥协。我们假定能够实现不同社会力量和不同经济力量的平衡"(1936,vii)。他更为简明地说："公共利益就是指导行政官员执法的标准"(23)。
与此相类似，雷德福也是以一种规范的方式来界定公共利益的：“公共利益可以根据所有的利益和我们社会所公认的价值概念被界定为对某一情境的最佳回应”(1954,1108)。同样，菲利普·莫尼彭尼(Philip Monypenny)的公共行政伦理准则也包括一个叫作"公共利益"的部分，它规定，行政官员"应该按照自己所认识的那样去追求公共利益，而不应该去追求他个人的便利或任何私人的目的或目标"(1953,441)。这种将公共利益视为一种规范性道德标准的观点至今在公共行政领70域仍然很重要。实际上，美国公共行政学会在为其会员制定的伦理准则中就把"为增进公共利益而行使裁量权”(2001)规定为首要原则。
公共利益的废止论观点
与以上讨论的规范理论家相比较，那些赞成公共利益的废止论观点的人们则认为，公共利益这个概念既没有意义，也不重要。这些学者倾向于采用的是下列两种推论方法中的一种：(1)由于公共利益不能加以测量或者直接观察，所以它是没有用的；(2)公共利益或集体意志的概念并非必不可少，因为个人选择是认识政策过程和制定政策的最佳途径。例如，尽管格伦顿·舒伯特承认人们常常谈论公共利益，进而使公共利益成为政治行为研究的一个组成部分，但是公共利益仍然是一个难以界定并且在科学意义上缺乏相关性的观念。尽管人们已经付出了很大的努力，但他宣称：
政治学领域的美国作者既没有创立一种统一的理论，也没有发展出一种一致的学说来描述公共利益在政府决策中是如何被界定的；他们没有按照必要的精确程度和专一性程度来建构一些理论模式以便这样的模式可以用来描述现实人的实际行为或者作为现实人实际行为的指南。(Schubert 1960,220)
舒伯特写道，为了有用，一个公共利益理论就必须以一种能够在经验上证实的方法来描述公共利益与行为之间的关系。他断定，由于公共利益的理论做不到这样，所以“我们很难理解为什么要教授政治学专业的学生从属于公共利益是官员责任的一个恰当准则”(1960,220)。
政治过程理论
科克伦把政治过程理论家描述为“根据政策制定的政治过程来界定这个概念的"那些人(1974,331)。按照这个观点，公共利益就是通过一种允许利益得以集聚、平衡或调解的特定过程来实现的。例如，霍华德·史密斯就明确地指出：71“与公共利益结合得最恰当的不是具体的政治，而是用来决定应该怎么办的一种特殊过程”(1960,159)。换言之，这种观点的支持者认为，公共利益的内容并没有我们实现公共利益的方式重要。因为过程理论家主要关注的是过程，所以许多人可能会被认为是把公共利益当作政治学家之间就认识政治过程本身的最佳途径而长期进行的一场辩论的逻辑延伸部分来进行分析。这场辩论的一个关键争论焦点在于，在一个民主政体中被视为利益代表之优先机制的是政党还是利益集团。
正如詹姆斯·麦迪逊在《联邦党人文集》(第10期)中的一些早期参考文献所证明的那样，对于美国政府来说，存在派别长期以来一直都被视为是很自然的事情(Hamilton,Madison, and Jay 1787/1987)。尽管麦迪逊和另一些人曾根据利益集团的活动讨论了政治的“不幸”和损失，但是那些观点更近地被反映在罗伯特·达尔的《民主理论的前言》(1956)和《谁是统治者?》(1961)这两本书中。多元论的民主观所依据的是这样一种理念：在政策过程中代表和保护公民利益的最佳媒介不是个别的公民或者作为一个整体的人民，而是利益集团。多元论者认为，直接的参与既不现实，也不可行，而且，通过组成团体，一些具有相同想法的个体在政策制定中所能够具有的声音要大于他们作为个体在政策制定中所能够具有的声音。达尔指出，利益集团多元论不仅像它过去通常被使用的那样是描述美国政治的最佳途径，而且也是使民主原则最大化的最佳途径。
多元论作为美国民主政体之模式的优势对那些从过程的观点来界定公共利益的人们产生了强烈的影响。多元论者当然也并非没有受到批评，不过，多元论的批评者们宣称，民主政体和公共利益可以通过其他过程得到更好的服务。例如，沙特施奈德(E.E.Schattschneider)就畅言无忌地主张多党政治是服务于公共利益的最佳途径。他认为，尽管私人利益、特殊利益和地方或局部利益是共同利益的天敌，但是政党却能够对一些特殊的利益进行综合和超越。由于他不承认那些特殊利益的汇集会等于公共利益，所以他说："公共利益不仅不是特殊利益的加总，而且它肯定也不是有组织的特殊利益的加总”(1952,23)。
无论是提倡利益集团还是提倡政党，这些学者主要都忽视了公民的作用。其假定是，公民将会或者是被利益集团正确地代表或者是被政党正确地代表，而且，如72果我们让这其中的一种中介组织在政策过程中成为人民的主要声音，那将会接近公共利益。
共同价值
科克伦把基于共同价值的公共利益模式称为“共识论”的模式。共识论者把公共利益视为一个含糊而有价值的语词，这个语词涉及的是为了达成一种公共利益共识而进行的政策争论。我们已经将这个范畴拓宽至包括基于共同价值的公共利益概念，这些公共利益概念既可以引导表达这些利益的过程，又可以引导公共利益本身的实质。这种共同价值模式在保罗·阿普尔比的早期作品中得到了证明，保罗·阿普尔比说：
公共利益绝不仅仅是所有私人利益的加总，也不是消去私人利益的各种加号和减号之后剩下的和。尽管公共利益并没有与私人利益完全分离，而且它源于具有许多私人利益的公民，但它是从私人利益内部和私人利益之间产生并且离开和超越了私人利益的某种有特色的东西，它可以使人类所能够实现的某些最高抱负和最深切的信仰成为政府工作的焦点。(Appleby 1950,34-35)
这种认为公共利益涉及社会更加广泛的共同利益的观念与德博拉·斯通（Deb-orah Stone 1988）对她所谓“城邦”或政治共同体中的公共利益的界定方式是一致 的。斯通眼中的公共利益所根据的是对集体价值观的积极且有意识的追求。她在某种程度上是通过与（上述关于废止论观点的那一小节中所描述的）市场模式或个人利益积聚的模式相比较来界定城邦的。她说，这个市场观点所依据的是这样一种理念，即公共政策或公共利益是所有的个体追求其自身利益的最后结果。因此，在市场模式中的公共利益就是个人选择的副产品。
另一方面，在城邦或集体模式中，为了集体的利益而建立一个社会是目的，而不是副产品。斯通指出：
公共政策所涉及的是试图将某物当作共同体来获得的共同体。即使一个共同体内部在其目标应该是什么以及其成员是谁这些方面几乎总是存在着冲突，即使每一个公共的目标最终也必须通过个人的行为来达到，公共政策所涉及的也是试图将某物当作共同体来获得的共同体。与市场模式不同，一个关于城邦的模式必须既要假定集体意志又要假定集体行动，而市场模式则是从个人开始的，并且它只是假定个人所持有的目标、偏好和意图。（Stone 1997,18,黑体系本书作者所加。）
加利福尼亚州的文图拉面临着处理无家可归者扎营住宿在干燥河床上的问题。该市宣布，倘若缺乏一种取得共识的方法，它将会开始实施一条法令禁止未经批准的扎营住宿。一个由居民和无家可归者组成的特别工作组建议为无家 可归者提供一个可以合法使用的宿营地。河流避难所宿营地就得到了市政府的支持。
由于她不是从人们只是自私自利的这个市场假定开始的，所以她认为诸如共 享、关怀和维系关系这样的价值至少可以像竞争、分离和自身利益的促进一样强有力地促进行为。尽管历史、忠诚和领导是城邦中的重要因素，但是市场并没有为我们提供任何谈论这种影响的途径。此外，在市场模式中，“公用地”问题被视为例外。"公用地"问题是指自身利益与公共利益发生冲突的情形。人们经常使用的是关于一个可以被所有牧牛主使用的牧场的例子。自身利益规定了每一个人都将会试图通过把尽可能多的牧牛保留在这个牧场上来使得自己的个人收益最大化。但是，由于共享这块公用土地的每一个人都做出的是同样的决策，所以这块公用地就被耗空并且对任何人都没有价值了。因此，这些牧牛主通过追求他们的个人利益而丧失了他们的共同利益。
如上所述，公用地问题被视为市场上出现的一个异常事件。另一方面，在城邦 中，公用地问题则被视为很平常的事情。它们不仅经常出现，而且最重要的政策问题就是公用地问题。在城邦中，人们假定政策很少会只影响一两个人。于是，政治对话的目的就是要鼓励人们去明确地表达共同利益并且首先关注政策选择的更加广泛的结果。要以影响、合作以及那些随着时间的推移而把人们紧密团结在一起的联系为基础来鼓励人们这样做。
此外，在城邦中对公共利益的追求也正在进行之中。俗话说得好，过程比目的 更重要。在市场模式中满足经济需要的方法"解决"不了城邦中的问题。"好像我们能够订购正义，好像一旦交付订货就完事儿了，但是事实并非如此”(Stone1997,34)。而且，对于什么是公共利益，人们也从未完全达成共识。相反，对其74 意义的寻求倒是公共生活存在的理由，这就犹如基于自利的选择是市场的基石一样。正如斯通对此所解释的那样："公共利益这个概念对于城邦就像自利对于市场一样。它们二者都是我们为了解释和预测人们的行为而无须知道其具体内容的抽象词语。我们只是假定人们的行为，似乎他们正在努力实现公共利益或使他们的自身 利益最大化”(1997,21)。
在城邦中，主要的目标就是要培育共同的价值观和一种关于公共利益的集体意识。斯通认为，公共利益可以被理解为“具有公共精神的公民”所渴望的那些东西，例如良好的学校和清洁的空气，即使这样会妨碍公民焚烧垃圾的权利或者增加税收，我们也可以这样理解公共利益。公共利益还可以被表达为那些“已达成共识 的目标”和/或"对于一个作为共同体的社区有益的事情",例如，维持秩序、维护管理过程，以及防御外人。人们对于公共利益从来都没有完全达成共识。事实上，斯通说：“让它成为一个空盒子，但是，不必介意；在城邦中，人们会花费大量的精力来努力地填充那个盒子”(1997,21)。
因此，基于共同价值观的公共利益表明了一个不仅包含特殊利益团体的相互作用而且还包括共同的民主和宪政价值的过程。更为重要的是，公共利益理论家们认为，人们不仅能够超越自身利益，而且政府也应该努力地培育和开发人们的这种能力。在某种程度上，这种能力依赖于信任。公民的信任和信心是建立在政府正在为响应公共利益和社区的共同价值观而行动的信念之上的。信任和为了公共利益而行动，这两者是相互强化的——当政府为了公共利益而行动时，公民的信任度也会随之增强。反之，当公民的信任度增强的时候，公民也可以体验到他们认识共同利益和根据共同利益行事的能力在增强。假定有这种思想上的演化，那么，与老公共行政、新公共管理以及新公共服务有关的将是什么样的公共利益观和什么样的公务员 角色假定呢?根据前面的讨论，我们应该很清楚，关于公共利益的观念和观点并不是以一种整齐划一的线性方式阐明的。不过，我们可以区别某些与老公共行政、新公共管理以及新公共服务有关的主题。