5.2 老公共行政与行政官员的角色

正如我们在前面所看到的那样，公共行政总是在奋力处理行政官员在制定政策中的角色这个问题以及行政官员与其他政策制定者之间的关系。关于这两个问题的最早陈述表明的是政策与行政的分离。经过民选的政治领导人负责制定政策，而行政官员负责执行政策。尽管行政官员与公民相分离，但是他们要对民选的政治领导人负责，而民选的政治领导人反过来又要对全体选民负责，全体选民可以通过投票将政治领导人的官职罢免，进而就可以保持一条公民对行政官员进行民主控制的“链条”。

政治与行政二分法即便曾经是事实，它也很快被视为虚构。行政官员在政策过程中最终扮演了一种尽管常常是不太情愿但却是越来越重要的角色。他们的不情愿是可以理解的。如果行政官员最终对政策过程产生了实质性影响，那么有人可能会问，政治一行政二分法下所想象的民主责任观念是否仍然会满足需要。只要行政官员的角色仅仅与执行有关，那么关于社会发展方向的重大选择就仍然是每隔两年、四年或六年由承担责任的民选政治领导人做出的。但是，随着行政官员在政策过程中的影响日益增大，那条责任链便成问题了。公民怎样才能确信行政官员是在为了满足公共利益而做出政策选择呢?

行政官员之所以也不愿意参与政策过程，其原因在于他们不清楚自己与民选领导人的关系。传统公共行政由于各种原因而将民选的政治领导人视为远比被任命的90 官员具有更高的威望和地位。参与政策制定的行政官员可能会被视为有意冒犯民选领导人的权威。行政官员从事政策制定也可能会被视为从人民的代表那里夺走了一些正当的权力。当然，如果权力被视为一种零和博奔，那么就不会有任何别的解释。假定存在着那种情况，再加上民选的政治领导人仍然可能会解聘被任命的官员，通过公开参与政策过程来“挑战”民选的领导似乎就不是一个好主意。

为此，当公共行政官员不愿意参与制定公共政策时，他们只是以种种“借口”来这样做。例如裁量权的借口。行政官员可以通过指出立法常常甚至必然是概括性的并且需要行政官员更仔细地界定立法政策的含义来证明其政策角色的正当性。尽管行使裁量权的行政官员当然是在制定政策，但是他们是由于立法过于概括而被要求这样做的。此外，还有专长的借口。这个论点是说，行政官员在其特别的领域具有特殊的知识和专长，并且需要把他们的专长带入政策过程之中。我们不可能指望作为通才的立法者像一生都在处理那些具体问题的行政官员那样多地了解任何特定的政策领域。因此，在老公共行政之下，行政官员是政策过程中的勉强参与者，他们在明显地对公共政策具有实质性影响之后很久都保持他们的中立地位。

在为行政官员参与政策制定进行辩护的种种借口之下，偶尔也有一些不明显的事实表明了某种更加宽泛的东西——一种更多地将行政官员置于政府过程中心的观念。一些理论家建议建立一些单一的行政责任与控制中心，通过这种单一的行政责任与控制中心，行政官员可以对合理地开发符合社会目标的政策产生影响。为了计算最优的政策选择，我们可以开发一些具体的分析工具。其结果就是，从通过政治来处理问题变成了通过管理来处理问题。尽管行政官员在扮演这种角色时很谨小慎微，但是他们却可以运用自己的专长和经验来为（而不是由）公民制定更加合理的接受控制的计划和决策。正如施奈德和英格拉姆所言："如果我们把公共政策引向极端的话，那么公共政策就变成了一项由发现公共利益、找到实现公共利益的最优政策以及为确保控制执行过程而开发决策工具的专业人员控制的科学事业。人民不是作为民主过程的必要组成部分并且对于产生合乎社会需要的结果必不可少的公民，他们只不过是政策的目标而已，他们可以通过激励或者惩罚而被操纵着去实现政策目标”（Schneider and Ingram 1997,38）。