7.1 传统的争论

在某种意义上，公共行政的领域是建立在威尔逊和另外一些人的下面这样一个主张基础之上的，即行政责任的问题可以通过把行政官员的工作界定为客观的和企121业相似的——并且与政治完全分离的来加以回答。当政治/行政二分法的可接受性在越来越复杂的政府功能压力下开始消失的时候，负责任的困难又重新开始了，至少从智力上来说，情况是这样。如果我们不能把行政功能解释成为主要是机械的并且是与政治完全分离的，而且行政官员不是选举产生的，那么我们怎样使他们负责呢?如果行政功能包含着自由裁量权，那么我们如何确保这种裁量权以一种符合民主理想的负责任的方式来行使呢?就这个问题而言，什么是“负责任的”行政行为呢?找到这些问题的答案不仅很重要，而且也很难。正如弗雷德里克·莫舍(Frederick Mosher)所言：“责任很可能是行政——无论是公共行政还是私人行政——的词汇表中最重要的词语”(1968,7)。

关于怎样最好地保证行政官员负责任的问题包含了民主治理中的一些最重要的问题。事实上，民主政体的原则之一就是受控制的责任政府这个概念。正如德怀维迪(Dwivedi)所言："责任是任何治理过程的基础。治理过程的有效性取决于官方人士如何对自己履行宪政职责和法律职责的方式负责⋯⋯因此，处于民主政体根基上的正是对公共责任的要求”(1985,63-64)。

佐治亚州的迪凯特提供了一个关于开放市政厅怎样才能有效运行的例证。"开放市政厅"项目位于www.decaturga . com这个网址上，该项目提供了一些 迫切议题的背景信息。它询问居民是支持还是拒绝诸如给该城市添加更多的邻里、创造更多的绿色空间以及平衡中心城区的人一车体验这样的建议。它还给公民提供了一个检视自己观点的机会，而且，反馈的信息对于所有的人都是公开的。公布的观点能够变成一种关于该议题的不断展开的会话。市政官员在公共会议期间要阅读评论并且在决策过程中要考虑这些评论。

在公共行政领域围绕责任问题进行的这场争论的基本参数在卡尔·弗里德里克122和赫尔曼·芬纳之间进行的一次著名交流中被提了出来。1940年，在美国为战争做准备时，卡尔·弗里德里克在《公共政策》杂志上写道，官僚责任的关键就是职业化。卡尔·弗里德里克认为，行政责任所包含的内容远不仅仅是执行预先确定的政策。实际上，政策制定和执行正在变得基本上是不可分离的。而且，行政官员是专业人员并且拥有普通公民所没有的专门化知识和技术专长。因为他们的职责是以专业知识和行为规范为基础的，所以行政官员应该对他们的同类专业人员负责以满足共同赞成的标准。

卡尔·弗里德里克说，那并不是因为关注舆论不重要。相反，行政责任不断变化的特性要求技术专家、职业化或"技艺"都包含责任的重要成分(1940,191)。

在进行这种论证时，他提出这种责任有两个方面：个人的和职务的。个人责任是指行政官员要能够根据命令、建议等来证明其行动的正确性。职务责任涉及的是行政官员对其职务和职业指导标准的关注。他警告说，个人责任与职务责任有可能会发生冲突。在这些情况下，技术知识和层级制都必须受到重视。

卡尔·弗里德里克认为，责任的测量和落实有许多途径，而且“只有所有这些途径结合起来才有可能保证预期的结果”(1940,201)。但是，他说："无论是国家性的政府服务还是国际性的政府服务，它们都曾包含着许多比较科学的活动，尽管其服务的领域常常都是更多地限于小圈子里，但是，在所有这些领域中工作的官员对于其职业同伴对其活动提出批评的关注程度要高于其所在服务组织中任何一个上 司对其活动所提出批评的关注程度”(201)。最后，随着政府问题的复杂化程度日益增强以及对自由裁量权的需要日益扩张，职业化曾经成为行政责任的基石。

来自伦敦大学的赫尔曼·芬纳(1941)提出了异议。他在回应卡尔·弗里德里克的作品中说，外部控制是民主政体中确保行政责任的最佳手段。他认为，行政官员之所以应该服从民选的官员，是因为民选的官员直接对人民负责。根据他们对公众需要的解释，这些官员应该告诉行政官员做什么。然后，行政官员再负责按照这些指令去贯彻执行那些职责。在进行这个论证时，赫尔曼·芬纳从两个方面对责任做了界定。第一个定义是，“X对Z负责"。第二个定义涉及的是“一种个人的道德128责任感(在芬纳看来，这是一个固执的定义)"。他说："第二个定义强调的是主体的良心，而且其推论的前提根据是，如果他犯了错误，仅当他的良心承认了这个错误时，它才是一个错误，而且，这个主体所受到的惩罚仅仅是良心的痛苦。一个意 味着公开处死，而另一个则意味着剖腹自杀”(1941,336)。

而且芬纳认为，技术可行性和知识对于民主控制必定总是次要的，因为这些控 制以单个教条或理念为基础。第一个理念是"公众的统治",他认为，公务员并不是根据他们对公众需要的意识而为公众的利益工作的，而是根据公众所言说的需要来为公众的利益工作的(1941,337)。第二个理念是，机构必须位于适当的位置，特别是一个经过选举产生的机构必须在适当的场合表达和行使公共权威。然而，最重要的是第三个理念，即这些经过选举产生的机构不仅要表达和引导公众需要，而且还要有权决定和贯彻实施这些需要应该怎样得以满足。

在这个过程中，如果没有外部的控制，那么权力的滥用就不可避免。芬纳不赞成卡尔·弗里德里克认为行政官员的责任与其说包含着一个政治问题倒不如说包含 着一个道德问题以及坚持其职业标准才是问题之答案的论断。他进一步指出，卡尔·弗里德里克“留下了这样一种印象，即跨过政治责任的尸体去抓责任之道德变种约定的灼热”(1941,339)。芬纳最后得出结论说：

道德责任可能会与政治责任的严格和效率相称地发挥作用，而且，当政治责任落实不力时，道德责任还可能会误入某种歧途之中。尽管职业标准，对公众的责任以及对技术效率的追求都是合理行政工作的因素，但是它们仅仅是合 理政策的配料，而不是合理政策的具有连续促进作用的因素，而且它们需要公共的政治控制和裁量权。(Finer 1941,350)

在那几年中，卡尔·弗里德里克重申了自己的立场，他把芬纳称为“虔诚的神话制造者",他将芬纳的观点视为既不现实的又过时了的(1960)。卡尔·弗里德里 克认为，如果人们在需要做什么以及是需要很少的行政裁量权还是根本不需要行政裁量权这些问题上不能达成共识，那么芬纳的观点就不会起作用。"当有人考虑现代政府活动的复杂性时，无论涉及的是谁，就都立即表明了这样的共识可能只是部分的和不完全的共识”(3-4)。他指出，行政责任不只是试图“使政府不出错”(4)。更确切地说，行政责任所主要关注的是应该确保有效的行政行动。他说，要做到这一点，政策制定领域和政策执行领域之间的相互依赖性必须受到重视。"就特定的个体或群体124在某一特定的领域正在获得或失去权力或者控制而言，就存在着政治；而就官员们以公共利益的名义采取行动或提出行动建议而言，就存在着行政”(6)。

弗里德里克再一次批评了芬纳关于外部控制必定是确保责任的基础这个观点。尽管政治控制很重要，但是“正在出现一种常任行政官员的责任，这种常任行政官 员要求应该为了满足我们迫切的技术需要而寻找和发现创造性的解决方案，而就这些创造性的解决方案而言，除了一些能够根据有关科学知识对其政策进行评判的同类技术人员之外，其他的人均不能使这些解决方案得到有效的贯彻执行”(1960,14)。此外，外部的控制机制和责任测量措施“代表的是近似值，而且代表的还只是一些不很接近的近似值”(14)。换言之，如果没有一套基于专业知识的标准，如果行政官员不能使责任内化并且不能使彼此相互负起责任，那么责任就不可能得以实现。弗里德里克得出结论说：

行政职务的负责行为与其说是强制的倒不如说是诱致性的。但是，人们始终都在争论的观点一直是：负责的行为绝不可能得到严格的强制，即便是在最专横的暴君统治之下，行政官员也会——短暂地——逃脱有效的控制，如何使一个大组织中的行政工作人员产生负责任的行为这个问题主要就是一个关于合理工作规则和有效道德的问题，在一个民主的社会中，情况尤其如此。(Frede rich 1960,19)

弗里德里克以最简单的形式声称，为了负责任，行政官员必须利用他们的专业知识。因此，对于一个公共行政官员来说，负责任不仅意味着依法办事以及做民选官员告知要做的事情，而且还意味着要利用他的专业知识。

弗里德里克和芬纳之间的这场争论提出了一些关键性的问题，这些问题至今仍然处在关于民主责任的当代问题的中心。正如邓恩和莱吉所言：“界定责任的概念和方法构成了民主理论中的根本性问题，因为它们决定着公共政策和公共行政如何保持对公共偏好的关注”(Dunn and Legee 2000,74)。显然，弗里德里克和芬纳对 政策过程应该发挥作用的方式持有很不相同的观点。弗里德里克承认对行政裁量权的需要。而芬纳则想要尽可能多地限制行政裁量权。也许最根本的是，他们的主张125是建立在政治/行政二分法很不稳固的基础之上：民主政体的力量应该以什么方式与具有官僚体制和专业知识的机构保持平衡?什么样的机构最适合于表达公共需要和公共诉求?行政官员的工作能否变成可以预见的和客观的并因此能够依靠预先的测量措施加以控制?或者说，一套预想的标准是否具有内在的主观性和过于复杂?这样做是否不仅具有内在的主观性而且也太复杂?这些问题对于鼓励和落实公共服 务方面的责任一直都具有干扰作用，而且它们也不可能在不久的某个时候得到明确的解决。