11.2 艾奥瓦州公民发起的绩效评估

绩效测量是我们可以发现多种公民参与实例的另一治理领域。让公民参与绩效测量系统的设计，不仅可以增强公民所获信息的实用性和相关性，而且还能够增强测量标准的政治重要性和可接受性(Bacova and Maney 2004)。例如，1991年，在 艾尔弗雷德·P·斯隆基金会(Alfred P.Sloan Foundation)的支持下，艾奥瓦州的九个城市开始着手一项为期三年的项目——“公民发起的绩效评估”(CIPA),该项目使公民参与了一系列绩效测量的设计与实施。“公民发起的绩效评估”项目的目标包括：(1)帮助各个城市建立一套使公民参与开发实用可信的绩效测量标准的可持续流程；(2)在公民和政府行政官员之间就地方政府的角色、责任和问责问题创建一个对话平台；(3)帮助各个城市将绩效测量整合进决策、预算和管理流程之中(Ho and Coates 2002a,8)。设计“公民发起的绩效评估”项目的目的在于从一个公民的视角看待绩效测量，在于增进公民与公务员之间的合作，以及在于强调以一种便捷有用的方式向公民公开传播信息。

被挑选来参与此项目的九个城市在人口规模上有所差异，其中最大的得梅因市(Des Moines)拥有20万人，最小的卡罗尔市(Carroll)则只有10万人。这些参与的城市代表着全州的大都市区和郊区、工业地区和农村地区。"公民发起的绩效评估"项目被分为三个阶段。第一阶段，每个城市都要一个所谓的“公民绩效小组”或曰“PT"。尽管每个城市的"公民绩效小组”在构成上都有所不同，但是每个小组的大多数成员都是公民和公民团体代表，其余的小组成员便是混杂着的各类官员与工作人员。例如，得梅因市的"公民绩效小组"成员就包括来自得梅因邻里的代表、一个代表着50个邻里团体的庞大组织、一个城市经理的员工代表以及一个理事会成员(Ho and Coates 2002b,Case Study,1)。其他城市则利用报纸、有线电视191 和业务通信来招募有兴趣的公民或者是从现存的公民团体或委员会中吸收成员。对于这些新成立的“公民绩效小组”来说，其首要任务之一就是识别出未被代表的重要团体或邻里，不仅要识别出要求知晓该小组活动的团体，而且要按照需要招募新成员。评估人员报道称，尽管人们最初担心城市代表最终会操纵这些公民绩效小组，但是结果事实上并非那样。政府官员和工作人员都故意表现得"很尊敬公民⋯⋯他们为公民答疑解惑”(7)。

一旦这些“公民绩效小组”被最终确定，公民成员就有机会了解城市各部门及其运作情况，就可以考察关于城市特征和人口统计数据的信息，并且可以获得关于绩效测量目的和实践的信息。然后，每个小组确定一项或两项他们可以为其开发绩效测量标准的公共服务。由于公民优先考虑和关注的事项具有地区差异，所以不同的"公民绩效小组"会选择去关注不同的项目和服务。例如，来自得梅因市的小组就选择从邻里层面看待社区发展，来自克里夫市的小组选择了警务和急救服务，而来自卡罗尔市的小组选定的却是该市的娱乐中心。其他城市则选择了诸如街道服务、公共建设工程、图书馆服务以及积雪铲除这样的领域。

于是，每一个项目小组都为自己选定的服务领域开发了一份“关键要素”清单。例如，为紧急医疗服务选定的关键要素包括：反应时间、训练的恰当性以及工作人员的素质和职业操守。而康乐中心的关键要素则包括实用性和便捷性、日间护理、营业时间、设施维护和教员的质量。在许多情况下，所选定的关键要素虽然与文献中所识别的关键要素具有相似性，但是它们至少在两个重要的方面有所不同。

第一，在一个常常为其他绩效测量系统所忽略的领域中，公民十分关注该城市需要将绩效和结果的信息更好地传递给公民，并且他们希望对城市各个部门这样做的情况进行测量。例如，在治安和消防领域，公民希望了解他们报案后所发生的情况，而且他们想要获得相关部门对他们所报案件开展调查的进展报告(Ho and Coates 2002b,Case Study,5)。第二，虽然公民很关心项目的效益，但是他们还十分关心公务员个体在与公民的互动中所表现出的“职业操守、行为礼貌和一视同仁"的程度(5)。换言之，公民希望能够有更为开放的沟通方式并且希望能够就该192城市正在发生的事情获得实用便捷的信息，而且，他们还希望能够确保城市雇员可以尊重公民、专业且平等地对待公民。

这些小组于是根据他们所确定的关键要素开发了绩效测量标准。这些小组的成员得到了专业帮助以便进行这些讨论。他们利用了一个由"公民发起的绩效评估"项目工作人员开发的工作记录单，他们发现这个工作记录单作为该小组评估他们自己拟定测量标准的手段非常有用(Ho and Coates 2002b,Case Study,Ap-pendix,2)。

这些工作记录单要求小组成员们要思考这些拟定的测量手段，比如说是否在支出和时间方面可被理解、可以测量、具有合理性以及它们对于公民是否有用。

而且，虽然许多案例中的测量标准与专业出版物中所识别的测量标准具有相似性，但是该项目的评估人员强调的是该流程所导致的一些重要研究发现，这些重要的研究发现表明了公民对绩效测量系统的独特贡献。一般来说，尽管公民很关心后果，但是他们并非仅仅只集中关注后果。他们还关心诸如城市雇员是否有礼貌这样的过程问题以及诸如警官和医务人员接受培训这样的投入测量标准问题。公平问题也要比人们可能已经期望的更为重要。例如，公民十分关注低收入者、残疾人士以及各个年龄层的公民是否都可以获得图书馆和娱乐服务。令人惊讶的是(至少对于老公共行政和新公共管理的倡导者而言),公民对效率问题并不是很感兴趣。较之对支出的测量，他们则更加关注服务的过程、后果和公平。其实，公民还希望了解可以在街道和邻里层面获得的绩效测量信息，因为真正的服务实际上是那些地方提供的。公民强调要利用公民调查和用户调查来评估公共项目(Ho and Coates2002b,Case Study,6)。总的来说，"所有这九个城市的公民都感觉很有必要让公民了解政府的所作所为，了解政府行为的有效性程度以及了解政府在公民表达了自己的意见和抱怨后采取了什么样的后续行动”(7)。

在该项目的第二阶段，"公民绩效小组"帮助设计了一个数据收集系统，在有些情况下，它们还通过调查和其他手段亲自帮助收集数据。然后，这些小组继续与市参议会和市政员工合作将绩效数据整合进预算与政策制定过程之中。

198这个过程并非一帆风顺。参与的城市发现，随着时间的推移，公民参与难以持续。各个城市也报告说，“公民绩效小组”的工作要想获得媒体的充分报道，这也是一个挑战。尽管如此，"公民发起的绩效评估"项目的经验"在所有这些城市中都起到了积极的作用”(Ho and Coates 2002b,Case Study,8)。在《"公民发起的绩效评估"项目的最终报告》(Final Report on the CIPA Project 2005)中，评估 人员谈到了从这次经历中“获益”良多，其中包括以下评论：

•公民很容易理解绩效测量和不同类型的测量标准(例如，投入、产出和后果)。

•公民与获选城市和任命官员共同参与的过程十分可行并且能够导致良好的工作关系以及对优质服务供给构成要素的理解。

•“公民发起的绩效评估”过程正在全国范围内被认可为有助于在城市政府中建立更好的公共问责和民主治理的一种重要推动力(Final Report 2005, 8-9)。