5.3 新公共管理与行政官员的角色

新公共管理对行政官员之于政策发展的角色问题进行的探讨具有两个独特的方面。一方面，新公共管理认为，行政官员在政策过程中扮演着一种更为积极、主动的角色，即政策企业家的角色。另一方面，新公共管理又极力主张管理者要关注"顾客"的需求并且要尽可能地把政策建构得使顾客能够选择，也就是说，要通过把那些政策备选方案转变成为市场选择来使尽可能多的选择进一步退出政治领域。无论在哪一种情况下，新公共管理都在其对政策备选方案的考查中进一步扩大了对成本和收益的理性计算。

把公共管理者确定成为"企业家",这是新公共管理的一个基本要素。其实，作为新公共管理之“圣经”的《重塑政府》一书，其副标题就是“企业家精神如何改变着公共部门”(1992)。虽然这本书的作者奥斯本和盖布勒把企业家精神描述为使生产率和效益最大化，但是企业家精神所包含的内容绝不仅仅只有资源丰富。首先，它从根本上关注“让管理者管理”,即给予管理者在不受任何典型责任模式——例如，预算限制或人事政策——约束的情况下处理其事务的广泛自由(Pollitt1993)。奥斯本和盖布勒利用来自盖布勒担任市政经理时的一个例子对这一点进行了说明："这个主意是要使他们(该市政的管理小组)像所有者那样思考，‘如果这 是我的钱，我会这样花它吗?'”(1992,3)。

更为重要的是，管理者应该在推进他或她认为将会使其社区或机构受益的政策、"安排"或协议方面扮演一种积极、主动的角色。此外，要鼓励这种具有企业家精神的公共管理者在必要的时候为了得到解决公共问题的更具创新性的方案而承担风险。尤金·刘易斯(Eugene Lewis)这样描述三个具有企业家精神的公共管理"天才"——海曼·里科弗(Hyman Rickover)、赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)和罗伯特·摩西(Robert Moses):他们不是“任何常规意义上的罪犯；相反，他们是‘规则的屈从者'。他们很精明，而且他们在不被抓住的情况下屡次扩大合法事务和许可事务的范围，或者是，即便他们被抓住，也不会受到严重的惩罚"(1980,243)。总之，正如特里对此所解释的那样，新公共管理支持这样一种主张，即"公共管理者是(并且应该是)利用信息和环境产生彻底变革的自私自利的机会 主义创新者”(1998,197)。

公共企业家的政策角色已经受到了不少学者的质疑。首先，尽管政策企业家可92能会具有创造性和创新性，但是他们也可能会是机会主义者并且可能会不妥协。作为一个实际的问题，在现实的组织中，具有企业家精神的管理者造成了一个冒险的难题，尽管他们可能会具有创新性和建设性，但是他们的专心致志、坚韧不拔以及屈从于规则的意愿使得他们很难控制。他们可能会成为“放荡的盗贼”(deLeon and Denhardt 2000,92)。其次，存在着负责任的问题。面对政府中的一种长期的民主责任和财政统一传统，公共管理者在“达成最佳交易”的装扮下独立做出政策选择，更为重要的是，其行为时好像公共资金就是他们自己的这种理念消失了。许多人常常会认为，公众的企业和公众的资金应该被当作公众的来对待。

除了建议公共管理者扮演一种更具企业家精神的角色之外，新公共管理还建议提供一些不是便于政治领域的角色而是便于市场中的“顾客”能够做出的选择。在奥斯本和盖布勒看来，关键是要在目前存在有政治选择的地方创造一些市场激励：

在教育领域，这可能意味着要发展一种顾客有选择而且关键的利害关系人（家长和老师）具有真正控制权的竞争市场。在就业培训领域，它可能意味着要将关于所有培训供给方的信息输入该系统之中，把资源直接置于顾客手中，为他们提供可以接近的经纪人并且授予他们在竞争的供给方之间进行选择的权利。在失业保险领域，它可能意味着要为公司不是解雇雇员而是对雇员进行再培训创造一种财政激励，或者意味着要为收集失业人数以寻求再培训创造一种激励（Osborne and Gaebler 1992,308）。

而且，诸如这样的一些建议也符合新公共管理对公共选择理论及其假定的依赖，公共选择理论假定，市场是社会中的主要制度，对于保证自由和公正的选择来说，它要比其他的制度（当然要比政府）更可以信赖。通过市场机制，个人能够在最少约束条件下追求自己的最大利益。人们认为，市场是自由的，它没有任何强制因素，而政府和公共政策则具有强制性。按照这个观点，政府的唯一作用就是校正市场的失效和提供市场所不能提供的物品与服务。

这个观点与公共选择理论对政策过程更为一般的批评有关。大体上，那种批评首先表明，政府提供的某些物品和服务通过市场提供并且政府并没有有效地组织起93来提供许多服务。例如，这种观点的支持者认为，如果我们根据顾客选择——比如通过证书——来提供教育的话，那么对学生的竞争就会提高服务的质量。学校就会不得不为吸引学生——它们的“顾客”而改进工作。竞争将会要求学校的行为要比它们仍然在政府的庇护下的行为更有效率。

此外，公共选择理论的支持者们认为，政治领导人和"官僚"也具有自利动机，他们试图过多地增加超出公众实际需要的项目和预算。最后，他们认为政府的项目滋生了“依附性”,因为接受服务的人们发现参加那些项目的目的不是为了满足自己的需求而是为了自身的利益。人们常常就福利领域进行这种论证，在福利领域，也许似乎再有一个孩子就会增加福利拨款的规模并因此会成为这样做的一种激励。人们还可能会就一些因种植或者不种植特定作物而接受补助金的农民进行同样的论证。

与集权的政府项目相比较，公共选择理论建议分权、民营化和竞争。来自这种主张的建议包括尽可能地对政府职能进行民营化，在其他情况下与（通过竞争投标过程选择的）私人公司签约承包，在那些仍然保留的政府机构内部创建一些竞争性的制度安排，以及充分地按照市场价格对公共物品进行收费。具体的项目可能包括教育政策方面的“选择”活动，对一些社会服务进行合同承包，以及根据市场价格制定水资源政策（Schneider and Ingram 1997,46）。而且，新公共管理或公共选择 观点的影响在于驱使公共政策退出政治领域并且进入市场，在市场中，将会推动政策选择的是"顾客"——一些具有自利动机的各方当事人。

我们应该指出，新公共管理就政策的制定为管理者提供很大的依赖性。一方面，要求（作为“企业家”的）行政官员要为推进他们自己所偏好的政策或"协议"而独立地行动。与此同时，管理者还必须努力评价顾客的偏好，然后再根据这种评价来寻求他或她自己对那些基本上不受外部责任机制约束的公众期望的解释(参见本书第7章)。当然，在所有这一切中缺少的东西就是公民对民主治理过程的参与。例如，如果你看一看《重塑政府》这本书的索引，你不会找到诸如“公平” 或“正义"这样的术语。你也不会发现"公民"或"公民权”这样的词语。实际上，真正出乎意料的是，一场像新公共管理一样重要的改革运动竟然能够在很少关注民主公民权的情况下向前推进。