5.4 新公共服务与行政官员的角色

与新公共管理不同，新公共服务以公民对行政过程的参与而著称。在本书第394章中，我们考察了公民权的各个方面并且断定应该使公民更为多样并且更为充分地参与政策过程。新公共服务是在第3章所描述的民主公民权传统基础上建立起来的，这尤其是因为新公共服务极力主张公民应该积极并且真正地参与公共政策的制定。在此，我们要考察政府正在日益使公民参与公共政策制定过程的某些原因以及为什么公共行政官员会发现更多的公民参与有吸引力。然后，我们将考察为公民参与构建更广泛项目的几种不同方法。

公民对政府的参与肯定不是一个新概念。其实，从定义上来看，某种层次的公民参与对于民主治理是必不可少的。不过，从历史上来看，我们的代议制政体已经主要将公民的角色局限于每隔几年的投票选举和偶尔与民选官员的沟通。在更近的时候，特殊利益集团的兴起又对公民与其政府之间的关系进行了重构。与此同时，政府也为更加直接的公民参与开辟了一些新的途径。自20世纪60年代的向贫穷宣战开始，政府就把“极可行参与”的机会设计进它们的政策制定过程和政策执行过程。结果，许多请求公民进入政策过程的方法被尝试过，其范围从公共听证会到公民调查，从规划委员会到社区小组。尽管这些努力有许多都未能产生金、费尔蒂和奥尼尔(King,Feltey and O'Neill 1998)所说的"真正参与",而且，尽管明显地需要继续改进公民参与的过程，但是公共管理者无疑需要对参与的问题予以关注。正如约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)所表明的那样，"这种新的公共参与已经改变了公共管理者的工作⋯⋯公众对管理过程的参与已经成为生活的事实。在未来，这可能会成为有更多管理者的理由，因为公众对参与的需求似乎并不是在减少”(1995,xi)。

关于为什么行政官员应该鼓励公民积极参与政策过程，无论是在理论上还是在实践上，都有种种理由。在理论层面上，正如我们在前面所看到的那样，行政官员的道德姿态要求有一种关心和参与的态度。戴维·哈特(David Hart 1984)指出，95行政官员的职业责任始于他们作为善良公民的本分，而且那样可以创造一种与其他公民的必要联系。在施行他们的公共信任时，行政官员不仅要继续坚持“政体价值观",而且还应该以信任为基础来关心他们的公民同伴并且与他们互动。他认为行政官员必须学会相信，有了这个机会，公民将会做出正确的选择。非常有趣的是，有了我们前面对“企业家政府"的讨论，哈特运用“道德企业家”这个术语来描绘有责任不是根据强制因素而是根据信任来处理公共事务的行政官员，也就是说，这种行政官员处理公共事务应该根据的是某种可能需要“承担某一道德风险”的东西，而这种“承担某一道德风险”则要比承担经济风险重要得多。正如路易斯·高思罗普(Louis Gawthrop)所言：“致力于民主政体的服务至少需要对(1)民主政体的伦理推动力；(2)民主政体的卓越价值观；(3)民主政体的道德愿景具有一种自觉且成熟的认识"(1998,24)。

还有一些人指出，行政官员负有一种帮助教育公民的责任。我们在前面曾特别提到，对公民权活动的参与具有一种教育功能，这样做可以帮助人们不只是考虑他们自己的利益，而是考虑更加广泛的利益，并且有助于人们认识治理过程的复杂性。对民主治理的参与可以培养人们的道德性格，可以培养一种对他人需要的移情认识，并且可以培养从事集体行动的技巧。有人认为，在这种教育过程中，行政官员处在一种独特的地位，即充当着"公民教育工作者”的角色。"由于他们是由那部分独立于争议过程的专门领域人员组成的，所以他们就可以最好地带头设计一些问题以便公共辩论能够为人们所了解。他们负有将那些危若累卵的社会问题和道德问题从它们被裹在其中的混杂科学数据资料和法律体系中梳理出来的基本责任"(Landy 1993,25)。重要的是，在这种背景下，行政官员的教育作用不仅仅是要 "提意见",而是更要创造能够相互学习的对话和参与环境。

最后，也是最根本的一点，正如贝拉(Bellah)等人所写的那样，"民主政体正在关注"(1991,54)。作为民主治理的一种积极参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。在认真清楚地倾听的过程中，行政官员在一种相互反射的关系中使自我与社会结合在一起。斯蒂弗斯对此这样解释道："随着我们倾听能力的改进，我们日益认识到我们和他们彼此之间各自在对方心目中的形象，这种交互作用在我们关于正义的理论和实践中被唤起。倾听不仅没有夺走独特个体身96上有利于普遍性理想的那些品质，它反倒将正义的范围扩大到包括这种情形的细节和人们之间的重大差异”(1994b,366)。

弗吉尼亚州林奇堡市鼓励关于种族与种族歧视对话的经验生动地说明了怎样才能将各种审议方法和对话方法结合起来。“一个社区—多种声音”这个创新项目就始于一些试验学习圈——一些由各种参与者构成的小组。接着，该市又发起了58个社区范围的学习圈和附加的16个青年学习圈。这些社区范围的学习圈连续六周每周聚会两个小时。继这些社区范围的学习圈之后，林奇堡社区作为一个整体应邀出席了一个为期三天的行动论坛。论坛在市中心的一个空房间举行，体现了专家研讨会的某些特征。与会者可以就学习圈方法发现更多的东西，可以签约参加一个行动小组，并且可以就出席该项活动的500人提出的180多种想法投票表决。

除了这些理论考虑之外，使公民参与政策制定过程还有一些更加实用方面的理由。第一，更多的参与能够有助于满足公民对其声音受关注以及其需要和利益得到满足与追求的期望。第二，随着政府对更加广泛的信息来源、创造力来源以及解决方案来源的开发，更多的参与能够改进公共政策的质量。第三，随着参与同结果更加利害相关，对政策过程的更多参与便有助于政策的执行。第四，更多的参与可以回应对增加政府透明度和强化政府责任的要求。第五，更多参与有可能会增加对政府的公共信任度。第六，更多的参与能够有助于迎接一个正在出现的信息社会的挑战。第七，更多的参与能够为一些新型合作关系的产生创造可能性。第八，更多的参与能够使公众更加见多识广。第九，在一个民主政体中，需要做的正确事情恰恰是更多的参与。

罗伯特·赖克(Robert Reich)将公共管理者的立场很好地概括如下：

但有时，我认为，较高层级的公共管理者有责任就他们所做的事情来促进公共辩论。公共评议能够有助于阐明模糊不清的命令。更为重要的是，它还能够帮助公众发现自己所希望获得的东西中潜在的矛盾和共性。因此，公共管理97者的职责就不仅仅是或者简单地是做政策选择和执行政策选择。他们还要参与到一个其中公共价值不断地被再表达和再创造的民主治理系统之中。(Reich1988,123-124)

令人遗憾的是，在许多情况下，政策制定者都未能使公民参与政策过程。彼得·德里昂(Peter deLeon)曾详细地考察了这个问题并且在对政策制定的现行研 究途径中发现了许多缺陷。与哈罗德·拉斯韦尔(Harold Lasswell)希望“改进民主实践”(引自deLeon 1997,7)的政策科学理想相反，当今的政策研究主要是由从事详细政策研究和成本一收益分析的专业政策分析人员完成的。用德里昂的话来说就是，这些分析人员被“有效地与他们被认为应该帮助的人们的需求、需要以及(至关重要的)价值分离开了”(1997,8)。如果没有公民对政策制定过程的参与，政策科学就可能会处在成为拉斯韦尔所担心的“专制的政策科学”的危险之中。与一种受技术专家支配的政策科学相比，使普通公民参与政策制定的过程似乎最符合民主的理想。

尽管公民在这个过程中有时被简单地忽视了，但是在另一些情况下，他们因参与的理由不当而导致了不良的结果。例如，参与就曾因无休止的讨论而被用来延迟决策，或者参与是在行政官员并没有真正致力于利用所开发的信息和建议的情况下进行的。更为糟糕的是，正如我们已经看到的那样，尽管决策已经做出，但是它同时又使公民的参与仅仅成为一种装饰品。这些“装饰性”参与活动构成了我们在考虑能够使公民更充分地参与治理过程的途径时所能够获得的失败教训。

无论是在美国，还是在全世界，都还有许多公民参与的积极经验。在许多出版物中都有这样的例子(例如，参见OECD 2001;Sirianni and Friedland 2001; Thomas 1995)。根据世界范围内进行的一项关于这些活动的综合调查，经济合作与发展组织(OECD)关于政府与公民联系的公共管理服务工作小组把参与界定为信息、协商和积极参与三个层次：

信息是一种政府为公民生产和提供信息的单向关系。它既包括获取关于公 新公共服务：服务，而不是掌舵(第三版)98 民需求的信息的“被动”渠道，又包括政府传播信息的“积极”办法。例如，获取公共记录的渠道、官方的公报以及政府的网址。

协商是一种公民给政府提供反馈信息的双向关系。政府为界定可供协商的问题，指定问题并且对过程进行管理，而与此同时，公民则应邀提出自己的观点和意见。例如，公共舆论调查、对立法草案进行评论。

积极的参与是一种以与政府合作为基础的关系，在这种关系中，公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定。它承认公民在议程的建立、政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等的地位——尽管最终决策或政策阐述的职责归于政府。例如，意见一致的会谈、公民陪审团。(OECD 2001,23)

我们不会去考察过去公共参与的实际经验，因为已经有人在其他地方进行过这种考察，我们将会考察的是当代的人们就如何导致积极的、真正的参与所进行的讨论。与参与的实际设计同样重要的是，公民参与过程的建构存在着一些重要的概念困难。有趣的是，这些关注大多都集中在对话、辩论、审议或会话的问题上——也就是说，公民、政治家以及行政官员怎样才能以下面这样一种方式完全充分地参与讨论该政体所面临的相关问题，这种方式不仅代表甚至包含了作为整体的公民，而且既吸收了专业信息又体现了政治偏好，并且还通过有根据的建设性辩论考虑了所有的观点。

很明显，诸如公开听证会或咨询委员会这种传统的参与途径所涉及的人员很有限而且它们通常只涉及那些对身边问题特别关注的人。此外，这些方法通常在能够发生的有益对话的价值方面也很有限。正是由于这些原因，它们为政策制定者提供了一种对公共舆论有些曲解的看法。试图超越这种局限性的一种方法是创立更多的代表机构并且允许它们在得出一项政策建议之前围绕着政策问题充分地互动。例如，菲什金就认为他所说的“审议性民意测验”是一种更好地评价公共舆论的方法(Fishkin 1991,1995)。这种审议性民意测验把一个在统计意义上具有代表性的人群召集在一个地方呆上若干天，通过认真平衡的简要材料使他们沉浸于该问题，允许他们忙于一种持续的面对面互动过程并且向专家和政治领导人询问一些问题，然99后再得出结论。通过这种评议的过程，我们希望参与者会相互了解并且可能会改变他们最初的立场，进而也许会达成一种共识。于是，这些参与者最终的民意测验记录就可以当作社会这个整体的"代表"。在某些方面可以与菲什金的研究成果相提并论的还有丹尼尔·扬克洛维奇(Daniel Yankelovich)的研究成果。丹尼尔·扬克洛维奇是从上述的一种担心开始的——专家的知识将会逐渐支配政策过程，进而没有给公众留下什么空间。要抵消这种趋势，他认为应该改进公共舆论的质量或者改进他所说的"公共判断",而较之民意测验记录所测量的公共舆论，"公共判断"这种特殊的公共舆论形式则可以表明："(1)考虑得更周到，更重视备选方案，更名副其实地接触问题，更加注意种类广泛的因素；(2)对问题之规范方面、评价方面、伦理方面的强调要多于对问题的事实方面、信息方面的强调”(1991)。为了加强公共判断，扬克洛维奇推荐了一种有结构的评价过程，通过这种评价过程，参与者能够对选择进行评价，能够开发做选择所需要的信息，能够与其同伴进行合理的讨论，并且能够得出一个思考性的判断。在这个过程中，参与者，其实亦即一般意义上的公民，将会由于为“对话”创造了平等并且没有强制性影响力的环境，真切地倾听以及使假定公开而得到帮助(1999,41-44)。而且，反对技术专长的关键(及其可能导致的多余控制)是公民进行广泛对话的过程。“剥夺了感情的信息并不是得到公共判断的最佳路径；而感情和价值丰富的对话才是获得公共判断的真正最佳路径”(25)。

本杰明·巴伯在其代表“强民主”的观点中采取了一种类似的行动步骤，所谓“强民主",是参与式民主的一种形式，它意味着一个公民的社区“能够依靠他们的公民态度和参与性制度而形成共同的目标并且采取共同的行动”(1984,117)。按照巴伯的观点，民众在评议的时候就变成了公民。缺乏评议质量的公民参与是没有实际意义的。正因为如此，对于那些设计会使公民能够积极参与的制度的人们来说，重要的是应该清楚地认识"民主谈话方式的本质",民主的谈话方式不仅意味着说，而且还意味着听，不仅意味着思考，而且也意味着感觉，不仅意味着反思，而且还意味着行动(178)。而且，移情、情感以及活动都居于显要的地位。如果这样来考虑，在巴伯看来，民主的谈话方式就能够发挥许多作用。最常见的情况是，我们把政治谈话视为包含着利益的表达、说服以及讨价还价和交易。民主谈话还能够有助于建立议程，有助于探索情感的共鸣、联合和爱情，有助于维持自主权，有助于目睹事实，有助于表达思想，有助于重新阐明观点，并且有助于从观念上对事物进行重新认识。最为重要的是，民主谈话能够有助于社区建设，有助于创造公共100利益、生产公共物品以及培养积极的公民(178-198)。

“日常民主”是另一个促进使用公民对话的团体。它尤其关注的是通过利用学习圈帮助社区更好地认识种族歧视和种族差异可能会对它们所面临的问题及政策议题造成怎样的影响。该团体利用一种被叫作“对话到行动”的方法，这种方法分为三个阶段：(1)综合性的社区组织活动——团队开发、计划、招聘；(2)对话——有时被称为学习圈；以及(3)变革——个人层面的变革、集体层面的变革和政策层面的变革(www,everyday-democracy,org/en/Page.Organizing.aspx#)。

换言之，参与审议的公民越多，他们似乎就越能够切中要害。瓦格纳尔(Wa-genaar)指出，“普通公民能够与公共行政官员建立长期的合作关系并因此可以强 调这是一种有可能利用层级决策之复杂性并克服层级决策之局限性的民主治理新方法”(2007,21)。通过这个参与过程，公民们可以在处理复杂的政策议题时具体实践诸如冲突管理、倾听、正确评价各种不同意见和容忍这样的民主技能(29)。最终，审议就能够帮助公民们将自己的私人利益与集体利益和公共物品区别开来。

有许多理论家都从一种更加哲学化的视角考察了审议式评议的问题。例如，尤尔根·哈贝马斯(Jurgen Habermas)就认为，尽管我们的社会是在一种狭隘的理 性定义下运行的，这种狭隘的理性定义与一个由技术和官僚制支配的社会是一致的，但是我们却在一种更加广泛的意义上保持了一种天生固有的推理能力。而且，正是这种推理能力才使我们能够跨越各种社会边界和意识形态边界进行沟通与交往。但是由于理性在任何给定的情况下都可以发挥作用，所以我们必须：(1)进行的不是独白，而是对话；(2)这种对话必须不受支配和歪曲。只要沟通和交往的一方比另一方具有更大的权力，那么这种对话就会被歪曲。只有消除了所有的支配形式，既包括要消除明显的支配形式，也包括要消除潜在的支配形式，才能有民主政体中真正的沟通和交往。我们人类有一部分人具有“绅士般文雅而顽固的禀性，他101 们对理性的要求尽管很少被兑现，但是这种要求决不会沉默不语，无论何时何地，只要有达成一致的行动，我们就必须承认这种要求”(引自Yankelovich 1991,217)。

哈贝马斯(1996)在一本名叫《在事实与规范之间》的书中把交往行动的理论用来作为一种“审议式民主”形式的基础。尽管哈贝马斯不相信整个社会可以通过“审议式民主”来进行自我管理，但是他认为，在“制度化的推论机构”范围内，人们实际上能够在一起进行推论。但是，不要忘记歪曲的问题。歪曲可以以许多方式发生——通过公开行使权力和影响力，通过经济压力和市场操纵，或者通过为政治目的或经济目的而赢得媒体。在这些情况下，尽管我们很难创建审议式民主，但是我们至少对于达到那种目标将会需要的东西有了某种倾向。

另一些想要阐明审议式民主理论的努力则试图详细说明关于各种审议式民主形式之合法性的理论考虑——而且最终的辩论一直都很紧张。(参见，例如，Dryzek1999;Gutman and Thompson 1996; Macedo 1999。)这其中的有些辩论聚焦在人们会赞成评议过程结果有效的环境上。例如，赛拉·本哈比布(Seyla Benhabib)就提出了这样一种过程被视为合法所需要的条件：(1)对这种评议的参与取决于平等和对称的规范，所有的人都具有启动言语行为、怀疑、提出问题以及开始辩论的相同机会；(2)所有的人都有权质疑指定的会话主题；(3)所有的人都有权就会话程序的规则和这些规则应用或贯彻的方式而启动反思的争论(1996,70)。

包括后现代公共行政理论家在内的后现代理论家也参与了这场争论。例如，查尔斯·福克斯和休奇·米勒就批评代议制民主既不具有代表性又不具有民主性(Charles Fox and Hugh Miller 1995)。相反，被认为民主评议的合法力量已经被自上而下的官僚体系和充满中介的政治所取代。作为一个可供选择的备选方案，福克斯和米勒提出了合法和“真正的会话”可能会发生的一系列条件。这样的评议将必须通过排除伪善的主张来进行，所谓“伪善的主张”包括那些只为自己服务的主张，那些不愿意参加会话的人们所提出的主张以及那些来自“搭便车者”的主张。围绕着包容、关心和理解的规范而建立的论坛有助于重新肯定这种民主的理想。诸如法默(Farmer 1995)和麦克斯威特(1997)这样的一些理论家们则将这个问题当作进一步发展的一个步骤，他们认为，如果我们局限于“理性的”会话，那么就可能会抑制我们在自己的经验之外认识事物和以一种根本不同的方式接触新思想与102新关系的能力。"在人们中间创造一种关系以便他们参与对话时，这种具有根本新颖性的来源会起作用，而这一点正是会话观点的本质之所在”(MeSwite 2000,60)。

还有一些将人们召集在一起分享关于社区未来之想法的方法便是专家研讨 会议，专家研讨会议通常有一个设计焦点，而且具有那种鼓励小组讨论和大组讨论的“上流社会咖啡馆”程式。例如，马萨诸塞州的雷丁市经过8个月的组织活动之后在一个晚上集合了200多人讨论他们希望自己的城镇有一个什么样的未来。相比之下，只有55人参加了更早时间以传统方式组织的一次总计划现代化活动。