8.4 新公共服务与领导
新公共服务把领导视为既不是对个人的控制，也不是对激励的使用。更确切地145说，领导被视为人类经验的一个自然的组成部分，它既受理性力量的支配，也受直觉力量的支配，它关注的是将人的精力集中在一些有益于人性的项目上。领导不再被视为高级公共官员的特权，而是被当作延伸到整个团体、组织或社会的一种职能。按照这种观点，所需要的是由整个公共组织和整个社会中的人们所实施的原则性领导。在此，我们将考察几种对这种新领导观进行的有代表性的重要解释。
基于价值观的领导
无论是对于政治领域来说，还是对于企业领域甚或管理领域而言，也许对领导最有力的阐释要数“转化性领导”这个观念。转化性领导是哈佛大学政治学家詹姆斯·麦格雷戈·伯恩斯(James MacGregor Burns)在荣获普利策奖的《领导学》(1978)这部经典著作中提出的一个核心概念。在这部不朽的著作中，伯恩斯并不只是试图按照理性效率来认识领导的动力，让人把事情做好，或者达到组织的目标。更确切地说，他倒是试图建立一种可以跨文化和跨时代并且适用于团体、组织和社区的领导理论。具体地说，伯恩斯试图把领导理解为不是领导者对追随者做的某件事情，而是领导者与追随者之间的一种关系，即最终会使二者都发生变化的一种彼此互动：
领导的过程必须被视为由冲突和权力构成的动态过程的组成部分⋯⋯如果领导不与集体目标相联系，那么它就什么都不是⋯⋯领导者的有效性不必根据其新闻剪报来加以评判，而必须根据实际的社会变化来加以评判⋯⋯政治领导依赖于一系列生物过程和社会过程，依赖于一系列与政治机会和政治围墙的结构进行的互动，以及依赖于道德原则的感召与公认的权力必然性之间的一系列相互影响⋯⋯在把这些政治领导概念集中置于一种理论中的时候⋯⋯我们将会重申人类的意志和共同的正义标准在公民事务的处理中具有的可能性。(Burns1978,4)
伯恩斯一开始就特别提到，尽管在历史上我们曾致力于探讨权力与领导之间的146关系，但是这两者之间却存在着一种重要的差异。通常，权力被认为是在有阻力的情况下贯彻一个人自己的意志。这样的一个权力概念忽略了一个重要的事实，即权力包含着领导者和追随者之间的一种关系并且这种关系中的一个核心价值是目的——权力行使的主体和权力行使的客体双方都追求自己想要的东西。尽管也许不是在所有的情况下，但是在多数情况下，权力行使的客体在其回应一种行使权力的努力时具有某种灵活性，所以一个人能够行使的权力取决于双方看待这种情况的方式。尽管权力的行使者可以利用他们自己的资源和动机，但是这些都必定与权力行使客体的资源和动机相关联。
在伯恩斯看来，尽管领导是权力的一个方面，但是它也是一个分离的过程。权力常常是在潜在的权力行使者为实现他们自己的目标而积聚一些能够影响他人的资源时行使的。权力行使的目的是要实现权力行使者的目标，无论这些目标是否也是权力行使对象的目标，权力行使的目的都是如此(1978,18)。另一方面，领导则常常是在"具有某些动机和目标的人们与他人竞争或冲突时为了唤起、吸引和满足 追随者的动机而动员制度资源、政治资源、心理资源以及其他资源的时候”(18)实施的。权力和领导之间的差异在于，权力服务于权力行使者的利益，而领导则既服务于领导者的利益又服务于追随者的利益。要实施领导，则必须使领导者和追随者双方的价值观、动机、希望、需要、利益和期待都得到体现。
伯恩斯认为，事实上有两种领导。第一种是“交易性”领导，它涉及领导活动的发起者与被领导者之间的一种有价物(无论是经济有价物、政治有价物还是心理有价物)交换。例如，一个政治领导者可能会同意支持某一特定的政策以便在下一次选举中换得选票。或者，一个学生可能会撰写一篇极好的论文以换得一个“A”的成绩。就交易性领导来说，尽管双方是以一种可以增进双方利益的关系而相聚在一起的，但是他们之间并没有很深的或者持久的联系。另一方面，“转化性”领导则往往是在领导者和追随者通过他们相互提升到更好的道德和动机层次而彼此接洽的时候出现的。尽管领导者和被领导者最初可能是出于对他们自身利益的追求或者因为领导者认识到追随者具有某种特殊潜能而相聚在一起的，但是随着这种关系的发展，他们的利益会被融合成为对共同目标的相互支持。领导者和追随者之间的关系变成了这样一种关系：通过它，双方的目标都得以提升；双方都得到了动员、激励和提高。在有些情况下，随着领导提高了领导者和追随者双方的道德激励与道德行为的水平，转化性领导甚至会发展成为道德领导。尽管道德领导可以导致符合追随者需要、利益和抱负的行动，但是这些行动也可以从根本上改变道德认识和社会147环境。最后，领导，尤其是转化性领导或道德领导便有能力把团体、组织乃至社会推向追求更高的目标。
罗纳德·海费茨(Ronald Heifetz)在其《没有容易答案的领导》(1994)一书 中对领导提出了一种尽管更为现代但却是类似的解释。正如我们在本章的开头所论证的那样，海费茨认为，领导不再只是涉及首先建立愿景，然后再让人们朝着那个方向前进。更直截了当地说，领导不再涉及"告诉人们做什么"。更确切地说，无论领导权是来自某个具有正式权威地位的人还是来自某个很少有或者根本没有正式权威的人，领导都涉及的是帮助一个团体、组织或社区首先承认自己的愿景并接着学会如何朝着一个新的方向前进。作为说明这两种领导观之间差异的一个例证，我们应该思考下面这两种关于领导的定义：“领导是指影响社区追随该领导者的愿景”与"领导是指影响社区面对它的问题"(Heifetz 1994,14)。海费茨认为，后一种观点更适合于当代的生活，因为在当代生活中，领导的任务不仅仅是要人们完成某一项工作，而是要“适应"一些异常的新环境。于是，领导的工作就是“适应性的工作”——这种工作要么可能意味着要对人们所持有的冲突性价值观进行调解，要么可能意味着要找到减少人们所持价值观与他们所面对现实之间的差距。领导都涉及的是价值和学习的问题，具体地说，就是要帮助人们学会识别和实现他们的价值观。这样，领导基本上就是一种教育职能。
根据这种理论观点，海费茨为领导者——乃至又为没有正式权威的领导者——识别了几个实际的经验：
(1) 识别适应性挑战：在价值观中判断形势，并且解决随之而来的问题。
(2) 把危难的程度保持在一种可以开展适应性工作的可承受的范围内：利用压力锅类比就是，在容器不爆炸的情况下继续加热。
(3) 把注意力集中放在日益成熟的问题而不是放在减少压力的娱乐上：识别哪些问题当下能够引起关注；而且，在把注意力引向这些问题的同时，抵制像拒绝接受、做替罪羊、使敌人外表化、假装问题具有技术性或者攻击的不是问题而是个人这样的工作回避机制。
148 (4)把工作返还给人民，但是要以一种他们能够承受的速度返还：通过对有这种问题的人们施加压力来认清和培养责任感。
(5)保护没有权威的领导的发言权：要掩护那些提出了危机感问题并且产生了危机感的人们——这些人表明了社会的内在矛盾。这些人常常能够引起权威机构所没有的反思。
新罕布什尔州朴次茅斯依赖它的学习圈传统来检查可持续性。这些可持续性学习圈的结果便是产生了一个地区范围的新组织——皮斯卡塔夸可持续性创新组织，该组织继续在更大的地域范围内利用学习圈方法。与此相类似的是，加利福尼亚州的摩根希尔为了达到减少温室气体排放的目标也招聘了一些邻里小组一起工作。
共同领导
约翰·布赖森和芭芭拉·克罗斯比(John Bryson and Barbara Crosby 1992) 通过将传统的官僚制领导模式与更为当代的领导——无人主管的领导——进行对比而为他们讨论共同领导搭起了舞台。一方面，存在有层级节制的官僚机构，这种官僚机构有能力“熟悉问题”并且通过理性的专家解决问题和计划过程来得出它然后就能够“独立”实施的解决方案；另一方面，正如我们在讨论新治理过程时所看到的那样，当今的问题越来越需要具有不同风格、议程和关注点的许多不同组织的网络参与。那些有关的团体可能——在方向、动机、时机选择、财产等方面——具有一些重要的分歧——而且这些分歧可能很严重。在这种更加易变并且更加骚动的环境下，理性的正式领导模式不再起作用。相反，有人——通常是没有正式权威地位的人——必然会担任领导，把所有关心该问题的人们召集在一起并且帮助消除或调解这些分歧，与此同时，他绝不是实施控制，而是通过榜样、说服、鼓励或授权来实施领导。
149 这种备选的领导模式被布赖森和爱因斯威勒描述为“共同的改造能力”(Bry-son and Einsweiler 1991,3),尽管它有时很迟缓并且常常使人厌烦，但是其理由是好的。在一个共享权力和共享能力领域中的领导者需要有特殊的时间与注意力，"需要保证其提议具有政治上的可接受性、技术上的可行性以及法律和道德上的可辩护性，需要使其提议为一个足以使其得到支持和保护的大联盟所赞同；并且希望使尽可能多地选择尽可能长时间地开放”(Bryson and Crosby 1992,9)。尽管共同领导需要时间，因为参与的人和团体会更多，但令人啼笑皆非的是，也正是因为这同样的理由——因为参与的人和团体更多——所以它常常更加成功!
但是，成功要求对政策决策的各种处境以及个人和团体为了成功而努力的各个步骤有所了解。布莱森和克罗斯比(Bryson and Crosby 1992)提出了在召集人们和就其不同观点进行协商或者经纪活动时比较经常被使用的三种环境。论坛是人们能够开展讨论、辩论和评议的场地，包括讨论小组、正式辩论、公共听证、工作小组、会议、报纸、收音机、电视和互联网。另一方面，竞技场更正式并且有一个更明确的界限范围。例如，执行委员会，市政会，教员评议会，理事会，以及立法机关。最后，法庭是按照业已确立的社会规范来解决争端的环境。在此的例子可以是最高法院、交通法庭、职业许可机关，以及职业规范执行机关。
布赖森和克罗斯比划定了有效解决公共问题的几个关键步骤：
(1) 达成一个初步的行动协议：一个由领导者、主要决策者和普通公民组成的初步小组相聚在一起并且就回应某一问题的需要达成一致。随着参与的人越来越多以及每一个阶段对下一阶段的鼓舞，这个步骤很可能会在一个连续的环状物中重新出现(例如，接下来的两个阶段就是这样)。领导者必须保证受到影响的所有团体(以及也许某些没有受到影响的团体)都参与。
(2) 提出一个指导行动的有效的问题定义：问题构造的方式将会对不同的各方回应并参与该过程的方式以及最终解决方案的构造方式产生巨大的影响。人们必须在前去寻求解决问题的方案之前对这些进行重新考虑。在这方面，公共领导也许是最认真的，因为领导者能够“帮助人们看到新问题或者以新的方式看待老问题”。
(3) 在论坛上寻找解决方案：在这个阶段，要为以前识别的问题寻找解决方150案。尤其是在这个阶段，领导者要促使人们为从一个有着充分问题的过去进展到一个没有问题的未来而构造备选方案。这里的一个关键在于，要确保拟采用的解决方案符合以前界定的问题并且不只是满足一些特定群体的利益需求。领导者应该超越可能会在这个阶段出现的私人利益。
(4) 拟定一个能够在竞技场上取胜的政策建议：在此的关注焦点转向了拟定一些能够被提上正式决策机关议程的政策。其关键在于，论坛上的行动和更不正式的团体必须提出一些很可能会被采纳的建议，这些建议不仅具有技术上的合理性，而且还具有政治上的可行性。
(5) 采纳公共政策解决方案：在这个阶段，那些提倡变革的人们试图求得那些具有正式权威和成功执行所必需的资源与支持的人们采纳他们提出的政策建议。
(6) 执行新的政策和计划：政策不是自己执行的，所以，把新采纳的政策扩展到整个系统的各个方面便涉及与执行过程有关的众多细节和安排。直到这些问题受到关注，这种变革才能被视为完成了。
(7) 对政策和项目进行重新评估：即便是接着执行，也需要对形势进行重新评112 新公共服务：服务，而不是掌舵(第三版)估。事物会变化，人会变化，资源投入会变化——而且，这其中的任何一种变化都可能会导致新一轮的政策变化。(引自Bryson and Crosby 1992,119-338)
杰弗里·卢克(Jeffrey Luke)在《催化性领导》(1998)一书中提出了一个类似的观点。与我们前面对基于网络的治理的讨论相一致，卢克指出，公共组织独立做事的能力越来越有限。许多其他的团体和组织都必须参与处理诸如少女怀孕、交通拥挤，以及环境污染这样的问题。此外，传统的领导主要是以层级制的权威为基础的，它不能被轻易地转移到分散、混乱和复杂的情境中，卢克把这种传统型的领导与企业公司和官僚政府机构联系在一起。相比之下，在这些情况下，领导必须“集中注意力去动员多种不同的利益相关者采取持续的行动”(1998,5),这些情况越来越以公共政策过程为特征。越来越以公共政策过程为特征。
151 一方面，问题是政府不再“主管”政策过程。"美国的治理特征是政府机构、非营利服务供给者、企事业单位、跨国公司、社区团体、特殊利益和辩护集团、工会、学术界、媒体以及许多试图影响公共议程的其他团体之间的一种动态性相互影响和相互作用”(Luke 1998,4)。此外，我们当今所面临的最重要的问题常常是跨越组织边界、管理权限边界和部门边界的。在一个地方发生的事情或一个组织所做的事情很可能会只是以一种边际的方式影响该问题；所有对这同一个问题感兴趣的其他团体也在影响着这个问题。换言之，有一个相互依赖和相互联系的潜在网络把许多不同的团体联系在一起。如果没有所有这些相互联系的团体和组织的参与，复杂的公共问题就不太可能得到有效的处理。此外，如果这些当事人多数都感情投入并且兴趣很集中，那么我们常常就很难把任何人排除在外。
在加利福尼亚州的红木市，出于健康考虑，市政会试图通过利用循环水灌溉来减少水消耗的计划遭到了强烈的反对，而且，市政会很困惑，不知道应该怎么办。该市的城市经理埃德·艾弗利特(ED Everett 2009,11)建议成立一个由10名赞成利用循环水的公民和10名反对利用循环水的公民组成的特别工作组。该工作组要学会提出一个计划来将目标用水量节约在一个固定的最大成本范围内。如果该工作组提出了符合这些标准的共识性建议，那么这个建议就会受到重视。否则，市政会推进这个循环水计划。最终，该工作组提出了一个较之工作人员或咨询顾问设计的计划更优的建议。
在卢克看来，在一个相互联系的世界中，有效的公共领导——他将其称为“催化性”领导——包含着四项具体的工作任务：
(1) 通过把该问题提上公共议程和政策议程来集中注意力。把一个特定的问题推上公共议程意味着要识别问题，对该问题的解决创造一种紧迫感，以及激起广泛的公众兴趣。
(2) 通过把处理该问题所需要的不同人员、机构和利益集团召集起来使人们参152与这种活动。使人们参与意味着要识别所有的利益相关者以及那些了解这些问题，谋取核心团体成员支持并且召集初步会议的人们。
(3) 促进多种行动战略和行动选择。这个步骤需要建立和培育一个有效的工作小组，这个小组不仅具有一个统一的目标，而且具有一个可靠的讨论和团体学习的过程。战略发展意味着要识别预期的结果，探索多种选择并且促进对业已发展的战略的承诺。
(4) 通过恰当的制度化以及迅速的信息共享和反馈来管理这些相互联系进而继续行动和保持势头。在这个阶段，有必要在"冠军"、权力拥有者、辩护团体以及重要资源的拥有者之间加强支持。于是，领导者就必须着手对合作行为进行制度化并且成为一个网络推进器。(引自Luke 1998,37-148)
正如我们在前面已经提到的那样，新公共服务要求开发一些与有关控制公共机构的方法或进行严格经济分析的方法很不相同的方法——尽管一些特定的方法可能会经常运用。更确切地说，对一项新公共服务感兴趣的人将需要在其他领域开发一些方法。卢克通过描述催化性领导所需的三套具体的方法而专门提到了这种担心(1998,149-240)。第一套方法是战略性地思考和行动——对问题进行构造和再构造，识别预期的结果并且将那些结果与可能采取的具体行动或策略联系起来，识别利益相关者和其参与对于成功是必要的其他人，以及引出那些对于复杂公共政策领域中的有效领导十分必要的相互联系。第二套方法是促进生产性工作小组——从事一些可以把一个团体推向前进的熟练干预，帮助该团体处理冲突，以及有希望通过建立共识来达成多项协议。第三套方法是根据个人爱好和内在价值进行领导：
催化性领导者是凭借品质而非人格来进行领导的。成功的催化者显示的是一种证实其召集各种团体的信用品质的力量。他们具有促进和调解有时是很困难的协议的个人信心，而且他们拥有一种有助于在面临小挫折时集中或者重新集中团体成员注意力的长远眼光。(Luke 1998,219)
这种观点在最近探讨领导情感基础的著作中产生了共鸣，在《基本领导力》(Primal Leadership 2002)一书中，丹尼尔·戈尔曼(Daniel Goleman)、理查德·博亚蒂斯(Richard Boyatis)、安妮·麦基(Anne Mckee)就认为，情感智力，即对重大感情线索的理解和回应能力，是领导的一个关键要素。与此相类似，罗伯特·B·登153哈特和珍妮特·V·登哈特在《领导之舞》(The Dance of Leadership 2006)一书中写道，一种关键的领导技能就是以一种能够给予他人活力并促使其行动的方式与他人相处的方式。他们认为，这样做与其说是一门科学，倒不如说是一门艺术。
正如我们在讨论公共服务的尊严和价值时所认为的那样，我们再一次认为，面临困难问题时的激情、承诺和坚韧不拔常常是“关系重大”的。
是仆人，而不是主人
在新公共服务中，人们明确地承认公共行政官员不是其机构和项目的企业主人。因此，公共行政官员的思想方式是公共项目和资源并不属于他们。更确切地说，公共行政官员已经接受了一种通过充当公共资源的管家(Kass 1990)、公共组织的保护者(Terry 1995)、公民权和民主对话的促进者(Box 1998;Chapin and Denhardt 1995; King and Stivers 1998)以及社区参与的催化剂(Denhardt and Gray 1998;Lappé and Du Bois 1994)来为公民服务。这是一种与注重利润和效率的企业主人的观点很不相同的观点。因此，新公共服务表明，公共行政官员不仅要共享权力，依靠人，以及作为中间人来协调解决方案，而且还必须把他们在治理过程中的角色重新界定为不是企业家，而是负责的参与者。
因此，当公共行政官员冒险时，他们不是他们自己企业的企业家，因为企业家能够在知道失败的后果将主要由他们自己来承担的情况下做出这样的决策。公共部门中的风险则不同(Denhardt and Denhardt 1999)。在新公共服务中，风险和机遇存在于更大的民主公民权和共同责任框架内。由于成功或失败的后果并不局限于一个私营企业关心的事情，所以公共行政官员就不能单独决定什么是对一个社区最好的东西。这并不一定就意味着错过了所有短期的机会。如果对话和公民参与正在进行，那么我们就能够及时地探索机会和潜在的风险。需要考虑的重要因素是一个行政官员为了抓住一个机会而直接采取冒险行动的收益是否高于信任、合作和共同责任感的成本。
154 最后，在新公共服务中，基于价值的共同领导被视为组织中从行政随从到街道 层级的各级公务员的一种职能和责任。例如，文赞特和克罗瑟斯(Vinzant and Crothers 1998)就描述了一线公务员应该怎样行使自由裁量权、怎样使他人参与进来以及怎样做出尊重并反映种种因素和价值的决策。他们必须关注代理规则，关注他们的监督者，关注他们所服务的社区，关注他们的合作者以及一些环境变量和道德变量。文赞特和克罗瑟斯认为，在这其中的许多情况下，一线公务员的行为都应该像基于价值的领导者那样：“尽管他们在某一给定情况下为了提高参与者的目标、态度和价值而做出选择和采取行动的方式可能会违背他们的直接利益和期望，但是他们做出选择和采取行动的这些方式却能够通过提及这种情况下所涉及的更加广泛 的理想和价值合成物而获得合法地位”(1998,112)。
作为波士顿比较大的社区基金会，波士顿基金会在与波士顿市和大都市地区规划委员会的伙伴关系中对波士顿指标项目进行了协调。该项目从该地区的公共机构、城市组织、智库和社区组织所产生的大量信息资料与研究成果中获得数据。该项目依靠数百名经常参加重要对话的利益相关者的专长来评价这些数据并且拟出他们的建议。