第7章 承认责任并不简单
119 承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
公共服务中的责任问题极为复杂。公共行政官员对一批制度和标准都负有并且应该负有责任，这些制度和标准包括公共利益、成文法律和宪法、其他机构、其他层级的政府、媒体、职业标准、社区价值观和标准、情境因素、民主规范，当然还包括公民。其实，他们应该关注我们复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。这些变量代表着一些重叠的，有时是矛盾的并且不断发展的责任观。结果，"在确立期望、检验绩效、保持主体的回应性、评价责任、分拣责任、确定谁是主人以及在多重责任系统的情况下进行管理时”(Romzek and Ingraham 2000,241-242)就包含 着一些重要的挑战。
新公共服务既承认责任在民主治理中的中心地位，又承认行政责任的现实。我们不承认简单的效率测量方法或者以市场为基120础的标准就能够恰当地测量或者鼓励负责任的行为。相反，我们认为，公共部门中的责任应该基于这样一种理念，即公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。要这样做，公共行政官员就不必亲自做出这些评判。相反，这些问题的解决必须不仅要基于组织内部的对话，而且还要以公民授权和基础广泛的公民参与为根据。尽管公务员仍然有责任确保公共问题的解决方案符合法律、民主规范和其他的约束条件，但它却不是一个他们在事后简单评判社区产生的思想和建议的恰当性的问题。更确切地说，公共行政官员的作用就是要使这些冲突和参数为公民所知晓以便这些现实成为会话过程的一个组成部分。这样做不仅有利于实际的解决方案，而且还可以培育公民权和责任意识。
尽管公共服务中的责任不可避免地很复杂，但是老公共行政和新公共管理都倾向于把这个问题过分简单化。正如本章将会更为充分探讨的那样，按照老公共行政的传统看法，公共行政官员只是直接地对政治官员负责。在光谱的另一端，按照新公共管理的"行话",其关注的重心在于为行政官员充当企业家提供充分的自由。按照企业家的角色，公共管理者应该主要以效率、成本一收益和对市场力量的回应性来表现其负责任。
本章所要考察的是我们关于公共行政官员责任观念是怎样随着时间的推移而发展和变化的。首先，为了界定该问题的某些关键参数，我们要对卡尔·弗里德里克(Carl Friedrich 1940)与赫尔曼·芬纳(Herman Finer 1941)进行的传统争论进行概括，卡尔·弗里德里克(1940)认为，职业化是确保负责任的最佳途径，而赫尔曼·芬纳(1941)则认为，责任必须以外部控制为基础。接着，我们将根据对以下三个重要责任问题的回答来考察责任的概念以及思想的演进：(1)公共行政官员为了什么负责?(2)他们对谁负责?(3)实现责任的手段是什么?最后，我们将比较并突出老公共行政、新公共管理和新公共服务中的那些含蓄及明显的责任观以及它们所提出的对责任的探讨方法。