5.1 一种治理的观点
当今政治生活最重要的发展之一就是引导社会的规则、规制、项目和程序在产生方式上的显著变化——或者说是公共政策产生方式的变化，而且新公共管理和新公共服务的支持者都承认这一点。正如我们在前面所提到的那样，政府过去曾在 "为社会掌舵"方面扮演了一种主导角色(Nelissen et al. 1999),那并不是说其他的利益集团就没有被代表，而是说政府扮演了一种决定性的角色。
打一个体育运动方面的比方，形成公共政策博弈的博弈场是由政府规定的，而且主要的博弈参与者都是整个政府机构中的当选官员和政策咨询人员。反过来，在同一个博弈场上参与博弈的公共行政官员尽管常常位于接近界线的某个地方，但是他们主要关注的是公共政策的执行。他们关心的是如何管理好自己的组织以便将事情办妥。但是，时间和环境都已经发生变化。公共政策规划这场博弈的参与者主要不再是政府中的人员。你甚至可能会说，现在观众已经不再在看台上了，而是就在博弈现场参与每一场博弈。如果对此进行更加正式的解释，那么就有了一种对社会85 掌舵机制的重新阐述。当今，公共政策的产生和执行都直接地涉及许多团体和许多 利益集团。“这意味着掌舵的渠道不是受中央政府控制的层级制机构”(Nelissen2002,6)。
出现这种情况的原因有几个。第一，市场具有更为易变的特性，尤其是国际市 场或全球市场的扩大，已经使得一些新的问题可以为公众所关注。政府要与其他国家的政府以及像世界贸易组织(WTO)那样的组织进行更为广泛的接触，更不用说与一些跨国公司和一些其规模与复杂程度都同样大的非政府组织的接触了。第二，福利国家已经进行了重构，因此政府本身不再是提供服务的主要角色。特别是在美国，服务和其他的政府职责已经被推给了下级政府和一些营利组织及非营利组织。
唐纳德·凯特尔对这些全球化和权力下放的趋势评论如下：
总之，美国的卓越政策战略已经趋向于超越民族国家，趋向于与国际组织的联系，并且趋向于关注民族国家以下的层次，趋向于与亚国家的组织、营利性组织以及非营利组织的合作关系。一些超越国家的组织已经具有一些新的但被认识不足的功能。一些亚国家组织已经改变了州政府和地方政府的角色，随着我们对政府民营化的争论，它们也对大量的营利性部门和非营利部门进行了政府化。联邦政府的政治机构和行政机构都发现自己尚面临许多的挑战，从这些合伙方的结合到对国家利益的塑造。所有这些博弈参与者的角色都发生了巨大的变化。管理这些角色所需要的能力远远超出了在美国政府中已经逐渐积累起来的那些标准的回应、标准的结构和标准的程序(Kettl 2000b,489-490)。
第三，技术已经使得公众有可能获得越来越多的机会接触政策过程，人们不仅能够更容易获得信息，而且能够利用这些信息产生更大的影响。尽管政府过去对大量数据资料的收集和传播有些垄断——并且因此而享有一种独特的地位——但是，今天这种能力已经分布得很广泛。结果，政府在政策过程中的作用已经被减弱了。在这种意义上，哈伦·克利弗兰(Harlan Cleveland)正确地预言全球信息激增将 会导致“等级制的没落时代”到来(1985)。
与此相类似，布林顿·米尔沃德(H. Brinton Milward)已经提出了导致权力86 和责任分散的几种相关因素，而权力和责任的分散则正是当代政策过程的特征。这几种相关的因素包括：(1)机构的重叠；(2)不同层级政府之间权威的重叠；(3)一些特殊组织只负有项目执行的有限责任；(4)导致分裂的公共政策工具(例如拨款、承包合同和补助金)(1991,52)。这些因素已经导致了所谓“政策网络”的发展，这些“政策网络”是由企业、工会、非营利组织、利益团体、政府以及普通公民组成的。政策网络成了公共政策博弈的主要舞台。实际上，我们正在目睹着许多不同政策网络的发展——这些不同的政策网络各自都在服务于自己的实际利益，无论它们是在交通运输领域、社会福利领域，还是在教育领域或者其他领域。
每一个网络都集中关注自己的政策领域，而且它们在许多方面都规定了政策在该领域产生的方式。也就是说，一套规则可以规定"国防领域"的博弈方式，而另一套规则则可以规定“社会福利领域”的博弈方式。在每一个领域，公共政策方面的重要发展以及在为社会掌舵方面的重要发展都可能会在该特定政策网络内部的一种困难复杂的讨价还价和协商过程中出现。
在这种情况下，政府的作用正在发生变化。当我们目睹政策责任在社会中的分裂时，我们也必须认识到传统的政府控制机制已经不再切实可行——甚至不再具有适当性。传统的层级制政府正在让位于公共利益的不断分散。控制正在让位于互动和参与。今天，国家政府、州政府以及地方政府都在与成千上万的公民、其他的公共机构、私人公司以及非营利组织一道从事治理。正因为如此，越来越有意义的不是谈论政府，而是谈论治理的过程。
我们将治理界定为公共权威的行使。“政府”这个词通常用来指称政府以及正式负责制定政策与提供服务的那些公共组织和机构。治理则是一个更加宽泛的概念。治理可以被界定为决定权力在社会中的行使——其中包括就公众所关注的问题做出决策的方式以及公民在公共决策中获得发言权的方式——的传统、机构和过程。治理表明了社会实际上是怎样做出选择、分配资源以及创造共同价值的，它涉及的是社会的决策和公共领域中意义的创造。正如约翰·柯林(John Kirlin)所论87 证的那样，政府强调提供服务的现行观念“轻视了政府在为所有人类的活动提供制度框架方面必须成功扮演的主要角色”(1996,161)。他说，政府存在的目的就是要创造价值，包括创造公职的价值和社区的声望。
有些城市就已经组织了一些重在改进生活质量和强化公民联系与跨代沟通的大规模“想象性”项目，例如，于1992年首创这种方法(http://imaginechicago.org/)的芝加哥以及孟菲斯。还有一些城市则集中关注的是可持续 性，其中包括卡尔加里(www.imaginecalgary.ca/)和德班(www.inmagin-durban.org/)。有一个想象性项目就利用了带有便利小组讨论的社区想象，这些便利的小组讨论十分强调“基于实力的”沟通。参与者要探索一些开发(展现)可能性的问题。例如，想象孟菲斯这个项目就会问："在孟菲斯有什么好处?孟菲斯的好处怎样才能得到改进?你的梦想是什么?你是如何想象孟菲斯的?"(www.imaginememphis.org/#Page_1)
于是，在治理的这个综合系统中，正式的政府将会扮演什么角色?第一，政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色。我们可以说，政府将在"元层次"上运作，也就是说，政府将帮助使一些产生于各种政策网络内部的决策得以认可、编辑成典和合法化。此外，政府将继续建立具有普遍适用性的广泛治理原则，例如，制定一场博弈的中心原则。第二，政府很可能会帮助解决各种网络内部，特别是那些网络之间的资源分配和依赖问题。政府将帮助保护在不同部门或者政策网络之间关系中输光了的经济利益团体；政府还将(常常不是通过利用指令而是通过利用激励来)扮演一种平衡、协调和促进各网络边界之间关系的角色，并且确保每一个部门最终都不会支配其他部门。第三，政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公平的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护。政府必须确保民主过程得以维护并且确保公共利益最终得到服务。
正如为社会的"掌舵"正在发生变化一样，民选官员和任命官员的角色与责任88 也正在发生变化——并且是在以相同的方式发生变化。很自然，我们刚刚描述过的那三种角色——与法律或政治标准有关的角色，与经济或市场考虑有关的角色，以及与民主或社会标准有关的角色——每一种都在对当今政府特别是公共行政角色的流行认识途径中得到了反映。鉴于为社会的“掌舵”已经发生了变化，公共官员的角色和评价行政绩效的标准也已经发生了变化。
政府的这三种新角色是怎样变成理论和实践流派的呢?而且它们又是如何影响评价政府绩效的标准或期望呢?这些理论与实践流派的第一种事实最熟悉并且最容易刻画。在公共服务领域，依然重要的是应当关注法律和政治标准。按照这个流派的观点，公共官员所设计和执行的政策集中关注的是一些在政治上规定的有限目标。公共官员关注的是通过传统的政府机构来拟定政策方案。反过来，这些政策又是由这些政府机构中的行政官员来贯彻执行的。责任的问题——行政官员如何知道自己的工作符合人民的愿望这个问题——是通过行政官员对民选政治领袖所负有的责任来回答的。与这种方法有关的理论与实践流派正是传统的公共政策和公共行 政，即我们所说的老公共行政。
后两种方法出现的时间则更近一些。与经济和市场考虑有关的第二种方法所基于的是这样一种政治生活观，即它把政府的角色视为继续"掌舵",至少充当着释放市场能量的催化剂并且通过私人机构和非营利机构为实现政策目标创造一些机制与激励结构的角色。在这种观点中所反映的对责任的探讨表明，个人自我利益的积聚最终会导致广大公民团体所希望的结果，正如我们在前面所看到的那样，这种观点将这些广大的公民团体称为"顾客"。当然，与这种方法有关的公共行政理论与 实践流派就是新公共管理。
政府的第三种正在出现的（或许是重现的）角色集中在民主和社会标准上。这种观点表明，公共利益是至高无上的，而且公共利益是就相互利益或重叠利益进行对话的结果。这种观点把政府视为对公民和其他团体之间的利益进行经纪以便创造共同的价值。这可能意味着，例如，建立由公共机构、私人机构和非营利机构组成89的联盟以满足彼此赞同的需要。约翰·霍尔（John Hall）很好地陈述了公共行政所面临的挑战："公共管理既信奉权力又精炼了合作、促进性领导、公—私合作关系以及‘催化性'治理的技巧，它是一种新的准则⋯⋯按照这种精神⋯⋯主动的公共管理将需要加强倾听的能力”（Hall 202,24,黑体系本书作者所加）。这种方法所反映的对责任的认识（我们将第7章中更为充分地讨论这个问题）表明公务员必须关注法律、关注社区价值观、关注政治规范、关注职业准则并且关注公民利益。很明显地与这个方法有关的公共行政理论与实践流派当然就是新公共服务。