8.2 老公共行政与行政管理

正如我们在前面所看到的那样，老公共行政的流行领导观是以一个行政管理的模型为基础的。我们应该记得，威尔逊最早提出要创立单一的权力和责任中心，早期的许多学者都对这一告诫进行了阐释。例如，威洛比就认为，行政权威在一个行政首长心目中首先应该是既定的，行政首长应该拥有创建一套“整合的单一行政机142器所必需的权力和权威”(1927,37)。下一步就是要用一些反映了劳动分工的单位将类似的活动归类在一起。进而，我们可以创建一个层级节制的官僚体制，通过这种官僚体制，行政管理者基本上能够在组织中控制其下属的行为。我们可以在当时的企业组织中准确地找到这种对行政领导进行解释的关键性基本原则——统一指挥、层级制、自上而下的权威以及劳动分工。

这种对组织设计的专注——设计一些可以有效实施控制的组织——肯定是一个为当时的企业领导者所十分关注的话题。例如，通用汽车公司的两位行政主管——詹姆斯·穆尼和艾伦·C·赖利(James Mooney and Alan C.Reiley 1939)就识别了可以建立组织的四个"原则"。第一个原则是通过统一指挥进行协调，这个原则认为，应该通过一个层级节制的权威链来实施强有力的领导。在这样一种结构中，每一个人都只会有一个上司并且每一个上司都要监督有限数量的下属，在应该服从谁的命令这一点上不会有任何问题。第二是穆尼和赖利描述的“梯状”原则，即在该组织的各个层级之间的垂直劳动分工。例如，在军队中，将军和士兵之间的差异就是“梯状”差异。第三个原则是“职能”原则，该原则描述的是水平的劳动分工，例如，步兵与炮兵之间的区别就是如此。第四是存在着作战部队和参谋机构的 区别，因为作战部队直接反映了权威流过的指挥链，而参谋机构则是为作战部队提供服务。很自然，这些对行政结构的关注经常是通过一些来自军队的例子而加以说明的，因为军队往往被视为理性化权威的缩影。

老公共行政中内部组织管理自上而下的特性通常会用一种对政府机构与公民或 其"当事人"之间关系的类似探讨来进行比较。正如我们在前面所提到的那样，尽管行政官员总是着眼于维护民选官员的首要地位，但是他们在政策演进过程中却逐渐扮演着一种越来越重要的角色。在这个过程中，公民的作用被认为是有限的——他们主要是定期选举官员，然后站在"场外"观看他们表演。至少在20世纪60年代中期以前，公民对代理工作的参与是极为有限的。其实，有些学者对这种忽略表示怀疑。例如，伦纳德·怀特之所以反对过度的集权，其部分原因在于他认为公民148 需要获得承担其公民责任的经验。“如果行政要成为一个高度集权的官僚机构的工 作，我们就不可能指望（公民）会有一种对良好政府的个人责任感”（1926,96,括号里的内容系本书作者所加）。另一方面，卢瑟·古利克追求的是一种更为积极主动并且更为独立的行政官员角色，按照这种角色，公民参与充其量只不过是保证服从的一种手段，而在最坏的情况下，它则是一件多余的烦心事儿。在古利克看来，"民主政体运作的成功既不必被视为要依赖于扩大持续或连续不断的公民政治活动，也不依赖于对处理复杂问题之智力的异常认识”（1933,558）。换言之，政策决定应该留给“专家”。

通常，政府机构及其领导者要么关注的是控制行为，要么关心的是直接提供服务。无论在哪一种情况下，都要设计详细的政策和程序，其目的主要是为了保护政 府机构的人员和他们的当事人双方的权利与责任。尽管这些政策和程序具有崇高的目标，但是它们常常变得十分笨重以致限制了政府机构满足当事人需要的能力。因此，政府机构及其管理者便逐渐被认为是低效率的并且受规则约束的，它（他）们被绝望地裹在了"烦琐和拖沓的公事程序"之中。