3.5 新公共服务与对公民的优质服务

新公共服务承认与政府互动的并不简单地是顾客，而是公民。加拿大管理理论家亨利·明兹伯格(Henry Minzberg)就指出，我们与政府实际上具有几种不同类 型的关系。"我并不仅仅只是政府的顾客，谢谢。我所期待的不只是伸手可及的交易，而且我也不指望鼓励人们去消费”(1996,77)。与政府进行直接交易——例如，购买一张彩票——的人的确可以被视为顾客。然而，从政府那里接受一种职业服务——例如，教育——的人则可以更恰当地被称为当事人。当然，我们也是政府的臣民——我们要纳税，要遵守规则，并且要遵守法律。最为重要的是，我们是公民，而且政府提供的大部分服务似乎都属于这一范畴："社会基础设施(例如博物馆),有形的服务(例如道路和港口),经济的服务(例如金融政策),调解性的服务(例如民事法庭),国外的服务(例如大使馆),以及政府自己的支持性基础设施(例如选举机构)”(77)。

毫无疑问，政府机构应该在法律和责任的约束范围内努力地提供尽可能高质量62的服务——而且，实际上许多机构都是在这样做。改进服务质量的努力之一是从承认顾客与公民之间的差异开始的(Schmidt with Strickland 1998)。公民被描述为在 一个更广大社区环境中权利的享有者和责任的承担者。顾客则不同，因为顾客并没有共同的目的，相反，他们试图使其自己的个人利益尽可能地充分实现。于是，我们就可以对公民和当事人进行区分，当事人要么是内部的，要么是外部的："下面 这个例子可以用来说明这些定义。一个公民也许不会领取就业保险却仍然对这种制度发挥作用的方式感兴趣；而就业保险费的实际接受者往往就是一个外部的当事人。一个依靠某一中央机构为其分配就业保险资金的地区就业保险处往往就是一个内部的当事人”(3)。重要的是要认识到公务员很少与某一单个当事人或公民打交道。尽管工作在一线的雇员可能会帮助坐在桌子对面的某个人，但是他或她同时又在通过确保这个过程符合法律规定来为公民服务。政府与公民和当事人互动的复杂为规定公共部门的服务质量付出了种种努力。为地方政府开出的一个特别全面的清单包括以下几个方面的内容：

(1) 便利(convenience)测量的是公民容易接近和获得政府服务的程度。

(2) 保障(security)测量的是以一种使公民在接受服务时感到安全和有信心的方式提供服务的程度。

(3) 可靠性(reliability)评价的是政府服务的正确性和按时提供的程度。

(4) 个人关注(personal attention)测量的是雇员为公民提供信息并且利用这些信息来帮助满足他们需要的程度。

(5) 解决问题的途径(problem-solving approach)测量的是雇员为公民提供信息并且利用这些信息来帮助满足他们需要的程度。

(6) 公正(fairness)测量的是公民相信政府服务是以一种对大家都公平的方式提供的程度。

(7) 财政责任(fiscal responsibility)测量的是公民相信地方政府正在以一种负责的方式使用资金提供服务的程度。

(8) 公民影响(citizen influence)测量的是公民认为他们能够影响他们从地方政府那里得到的服务的质量的程度(Carlson and Schwarz 1995,29)。

在佛罗里达州的棕桐湾，该市开发了一个新的项目来改进公众与地方政府 63的联系。棕桐湾志愿者服务队(PBVSC)项目通过协调努力使得志愿者可以参与到该市各部门的日常工作之中(palmbayflorida.org/hr/job/volunteer. html)。在新西兰的惠灵顿，民主服务部提供了“拥有你的发言权”——这是一个由市政府为了就特定问题征求意见而组建的在线论坛。尽管居民们并没有看到其意见被接受的评论，但是该市却为这个咨询过程的结果准备了一个总结报告。该市还在线提供电子申请和阅读调查。

关于这个清单，特别有趣的不仅是公民期望公共服务应该满足诸如及时和可靠性这样的标准，而且他们还应该并且实际上也是期望服务的供给不仅要公平而且也要关注财政责任；公民期望有机会既影响他们所得到的服务又影响这些服务的质量。

这个相同的论点可以在理论上得到更好的证明。按照珍妮·波特(Jenny Pot-ter 1988)的观点，用户至上主义的理论表明，在提供服务的人们与接受服务的人 们之间存在着权力的不平衡。接受服务的人们仅仅是因为他们积聚的选择才受到重视。为了把更大的权力转向顾客，一些理论家识别了五个关键性的因素：接近的机会、选择、信息、补偿和代表。尽管这些因素的最初产生与市场上的私人物品和服务有关，但是它们却能够适用于公共部门，进而可以为如何才能既在个人意义上又在集体意义上增进公民的利益这个问题提供指导。接近的机会——决定谁将会拥有什么——并不是一个严格意义上的个人权利问题；更确切地说，它是一个政治责任的问题。然而，公民应该要求参与这种决策。尽管选择也不是一个权利的问题，但是公民应该要求参与做出并且扩大一些他们所能够得到的选择。他们还应该要求就目标和目的、服务的标准、他们对于服务的权利、所讨论的备选方案、做出决策的原因以及那些决策的内容获得充分的信息。公民还应该要求享有某种表达其不满和抱怨的途径，并且应该要求在适当的条件下得到补偿。代表可以展开更加广泛的决策咨询和公民参与决策的问题。

64 波特断定，用户至上主义的理论肯定能够就改进服务质量的问题把公民指向正确的方向；不过，最终，作为一个经济学概念，用户至上主义的理论并不能处理“权力怎样才能更加广泛地在统治者和被统治者、行政官员与被管理者之中分享这个政治问题”(1998,156)。如前所述，用户至上主义的理论是从权力的不平衡开始的。对于政府来说，关键的问题在于政府愿意在多大程度上补偿供应者与用户或公民之间的权力不平衡。与仅仅专注于许多公共机构在其努力改进顾客服务时所采用的“魅力训练和更佳墙纸”(Pollitt 1988,125)方法相比较，那些随着新公共服务的发展而必须处理的现实问题将会是涉及信息和权力的问题。顾客取向把信息的供给当作提供更好的路标和时间表。信息供给的一个更为完备的方法可能会包括让一些机构公布绩效数据资料以便公民能够就他们所能够获得的选择做出有情报根据的决策。这个方法还意味着要就服务的标准和该机构成功地达到了那些标准的情况提供详细的信息。最后，政府机构在这些工作中应该进行咨询并且让他们的用户参与其中，它们还应该在出错的情况下提供有效的补救办法。从根本上来看，政府工作人员必须认识到公共服务不是一个经济思维的产物，而是一个政治思维的产物。那意味着改进服务的问题需要关注的不仅仅是“顾客”的需要，而且还要关注权力在社会中的分配情况。从根本上说，在新公共服务中，提供服务是拓宽公共参与和扩大民主公民权的第一步。