11.4 全世界的公民参与

与新公共服务有关的理想和实践并非美国独有。《新公共服务：服务，而不是掌舵》已经翻译成中文，并且在世界各地引起了广泛的争辩和讨论，从荷兰到巴西，从韩国到意大利和瑞典乃至更远的地方。通过参加其中的一些讨论，我们更加196相信在治理过程中实施公民参与和民主价值的可能性。很自然，推行新公共服务价值的努力不仅在美国的不同管辖范围有所差异，而且在全世界的不同国家之间也各不相同。然而，主题却具有相似性，即试图找到一些新的创新性方式来改进公民参与并且围绕着一个共同价值和民主对话的框架来建设社区。［在以下的段落中，来自瑞典的利纳·兰利特(Lena Langlet)和来自意大利的曼努埃拉·科奇(Manuel-la Cocci)讨论了他们国家为实施新公共服务所做的努力。所有引用材料都取自私人信件。］

我们的同事利纳·兰利特是瑞典地方当局和地区联合会负责民主公民参与咨询事务的项目经理。在瑞典，如同在美国一样，人们都很担心公共参与的减少和公共信任程度的下降。按照美国的标准，瑞典地方政府中民选官员的人数很多。例如，斯德哥尔摩的市参议会就有101名代表。由于参与程度的下降，在很多社区，一些小的政党很难找到足够数量的候选人。兰利特写道，“也许像瑞典这样长期处在民主与和平状态中的国家，其公民个人都理所当然地认为别人会去关心民主政体的运作情况"。在瑞典，这种发展状况已经意味着“帮助每一个公民承担责任和参与民主过程就成为市政当局为了在日益全球化的社会中维护民主发展而必须面对的最大挑战之一"。

兰利特就瑞典已经诉诸行动的新公共服务提供了以下实例：

公民能够参与地方治理的一个基本先决条件就是要处理好关于公民可能期望得到什么市政服务的知识和准确信息。在瑞典，有些市政当局正在努力通过 建立特殊服务保证来使得它们的服务更加明显（透明）。它们还将这些保证与处理投诉相结合。市政当局这样做的目的在于使公民或用户能够就城市服务发表自己的看法和不满，并且能够通过与地方政府的通力合作来保持恰当水平的服务质量。

例如，2004年孔斯巴卡社区就引进了一个可以让公民以各种方式向市政当局表达自己看法和不满的系统，他们可以采用的方式包括：通过写信、通过互联网或是通过个人访问。在引进该系统时开展了一场全面的专业营销战。每家都收到一本信息手册和一个附有地址及电话提示的冰箱贴。市政当局登记下所有的投诉并且在4日内用信件回复。它们要在之后的10个工作日内就如何197解决这项投诉做出决策。市政当局要在其网站的主页上就公民提出的意见和投诉以及处理结果做出说明。每年有3次，政客和活动代表会收到一本对所有已经实施的评论和测量手段的资料汇编。该系统和对话有助于改进服务质量并且为决策的制定提供了政治领导信息。

兰利特还记述了瑞典地方政府为了使公民参与规划活动而开展的工作情况：

西格吐纳市位于斯德哥尔摩郊外的梅拉伦湖畔。该市由一个较老的城镇中心构成，既有都市城区，又有乡村地区。阿兰达机场（即服务于斯德哥尔摩的 国际机场）就坐落在西格吐纳市。2004年，该市决定加大公民对城市规划事务的影响力。2005年和2006年，市政府召开了10次公共会议，专题讨论城市的热点规划事务。其中的每一次会议都专门讨论一个特定的问题或地区。例如：当我们开始建一所新学校时，停车场该如何规划?我们是再开辟一条新道路还是继续将其关闭?

对于每一个问题，特定地区的相关公民都有机会对政府提议的备选方案进行投票。公民一直都可以通过网络或信件进行投票。在每一次咨询会后，市政府紧接着都通过私人信件、每日新闻、互联网和现场信息会议的方式做了大量的工作。为了进一步阐释这些建议，市政府还努力对将会发生的所有可能情形做了形象的说明。例如，通过烘焙一个长蛋糕模型来展示拟建道路的方方面面，并且当地的节日游客收到了关于该建议的书面信息。该市还根据各种备选方案利用放升两只气球来展现一幢建筑的高度。那些民选的代表在选举期间还对该地区进行了访问，以答疑解惑并接收各种观点。按照市政专员的说法，这些会议已经产生的信息远远不只是关于那个特定问题怎样受到重视的信息，因为公民们已经利用这个机会提出了他们对其所在邻里各个方面的意见。参加各种邻里咨询会的社区成员人数最多的时候达到了居民总人数的64而且最少的时候也占到了居民总人数的27%。

该市的多数团体都答应遵守咨询会的结果，而且它们已经做到了。该市政专员说，这是她长期积极从事政治活动期间所做的最有乐趣的工作，而且她已198 经同公民一道采用了一种新的方式并且已经知道他们是如何看待在西格吐纳市的生活。

瑞典的地方政府还在努力让年轻人参与社区生活和民主过程。例如，斯德哥尔 摩郊区的波特基尔卡(Botkyrka)是该国种族最多样化的社区之一，有上百个民族和种族。2003年成立了一个市政青年委员会，该委员会由13～22岁的青年学生组成，这些青年学生要考虑与教育和青年娱乐相关的问题。兰利特说：“这个青年委员会之所以被认为很成功，其原因不仅在于同该委员会一起工作为学生提供了以民主的方式开展工作的实践，而且还在于它为来自该市不同地区的青年人提供了彼此交往和相互理解的机会。"

公民教育和青年人的参与一直也都是位于瑞典西海岸的孔斯巴卡市的工作焦点，该市有7万人口。兰利特解释说：

两年前，有一个市政专员出席了一个私营公司领导所开设的一个讲座，作为主讲人的该公司领导谈到他让年轻的同事当他的导师。这激励了那位市政专员去联系该市的一所初中，询问参加他们社会实践项目的学生是否想要成为他的“导师”。学校对这个想法做出了积极的响应，今年就有22名学生成为他的导师。他们经常在学校或市政厅聚会讨论该市的一些热点问题。学生们认为这样使他们大量地了解了政治决策的方式，而且他们说自己有能力影响决策并且受到了重视。

该市政专员认为，这些学生使他了解了青年人的思维方式以及他们对自己城市的看法。尽管学校问题一直都是最经常被讨论的话题，但是了解一下参与的学生对于图书馆使用、当地交通和服务等问题的看法也是很有趣的。虽然第一批“导师”已经初中毕业，但是该市政专员已经亲自安排了一个新的“导师”组继续同他一起工作，因为他认为这种经历已经产生了很积极的影响，使他和学生们都开阔了眼界并获得了新的洞见。如同美国地方政府的情况一样，就建立和维持公民参与这个长期的过程而言，瑞典各个城市的努力只是一个开端。正如兰利特对此所解释的那样："尽管瑞典各个城市都试图提高公民参与的程度，但是我们还不能说我们已经完全成功了。下一199步的工作就是要改进和找到一些新的方法使公民对公共服务的看法将会在决策过程中作为代议制民主的一种补充形式发挥更大的作用。”

意大利的公务员也在寻找新的途径使公民参与。我们在锡耶纳大学的同事曼努埃拉·科奇(Manuella Cocci)给我们寄来了她对意大利新公共服务实践的评估材料。她提到都灵省就利用了审议性民主的方法来处理一个与两个废品处理设施选址有关的“邻避”(NIMBY)问题(该个案研究可参见Bobbio 2005)。

她写道：

2000年，由于之前遭到过公民抗议，都灵省环境部设立了一个名为“不要拒绝做选择”的项目，旨在鼓励公民直接参与关于焚化炉和垃圾填埋场选址的决策过程。第一步就是打一场信息战。四个月来，公民们了解了与这些设施有关的事实和风险。环境部在咖啡厅和其他公共场所发放了宣传手册与指南，并且努力确保这些材料代表了各种观点和意见。

之后就成立了一个委员会，其中包括来自当地每一个社区的代表：有一位代表来自参议会，另一位代表来自公民委员会，还有一位代表来自垃圾收集供应商。该委员会审议工作的特点在于利用多重标准进行无限制的讨论。所有的备选方案都要经过讨论，而且每一个人都有机会提出解决办法。在这个过程中，无论是效率问题还是社会方面的问题都受到重视。该委员会的两个目标都得以实现：(1)首先建立了确定选址清单的标准，然后在尊重这些标准和“该省领土规划”的同时提出选址名称；(2)为那些将会因新设施而受害最大的社区确定契约担保。

博尔扎诺(Bolzano)市的经验提供了一种不同的公民参与途径。科奇解释道：

博尔扎诺是意大利两个双语地区之一的主要城市；过去，较之其他的地方政府，该市更加饱受缺乏政治兴趣之苦。这个地区的高冲突率在一定程度上与存在不同的种族群体有关；但是，问题远远比这一点要复杂得多。为了更好地200理解和解决这种冲突，博尔扎诺启动了一个进行人类学领土研究的项目。一个由从业人员和公共行政管理人员组成的工作小组让公民参与确定一幅根据其地址分类的冲突地图。该地方政府认识到，尽管公民的兴趣和参与过去几年来已经有所减少，但是该地方社区的成员却愿意说明他们的利益和需求。因此，问题并不在于要获得公民的关注，真正的挑战在于要在社区内部和社区之间开展协商并且发展协作关系。2004年，在这个过程的第二个步骤中，奥特里萨克·阿西亚戈(Olterisarco Asiago)这个邻里试点为了制定一个开发计划而启动了一个参与性的整合流程。这个流程有多个目标：界定城市空间，识别问题和议题，提高城市中心作为公民聚会场所的能见度，改善社区与自然环境之间的联系，以及促进社区网络的建立。

根据公民的需要和要求，政府拟定了一份项目清单。例如，有一个项目就是在该邻里的主干道上建造自行车道。尽管这个具体项目和其他项目在一个动态的整合过程中为公民提供了与公务员一起讨论具体想法的机会，但是在这个过程中它们也为该邻里带来了其他的相关变化。

2005年，博尔扎诺市的战略规划因其在意大利的一个地方政府规划文件中成为最具创新性并且最具实践成效的实例之一而荣获“公共行政部门奖”。这个战略规划流程的特点就在于协商与参与。从一开始，市参议会就会见了一些重要的社会名流、各机构代表、文化专家以及来自其他地方公共组织和服务机构的工作人员。然后，该部门在该市又设立了一个信息中心，旨在根据试点想法来解释可以提议进行何种变革。

为了识别和解决该社区的问题，又成立了一些由公民、外部专家和公共行政管理人员组成的特别工作小组。它们对公民的愿望进行了定性测量和定量测量：这些公民要对25种想法的重要性打分；从这25种主要想法中凸显出来的8种想法就是对这些公民最重要的想法。除了这些主要的想法，这几个讨论小组还要确定可以用来将总目标转化为实践的战略决策和操作性目标。2006年5月，最终的战略规划获得批准。这个战略规划流程基于一种参与文化和一种“积极的倾听民主”策略改进了公共行政管理人员和公民之间的互动性。

201 虽然在意大利和其他地方有许多这样的努力都很新，但是科奇还记述了在格罗 塔马雷(Grottammare)市的一种她所谓的"公民参与的老意大利经验"。

尽管20世纪90年代欧洲的地方政府多数都具有新公共管理改革的特点，但是格罗塔马雷这个位于意大利中心的小城市却因其利用公民参与来探寻解决他们所面临的问题的办法而从其他城市中脱颖而出。格罗塔马雷市没有去关注公共部门的模式和理念，而是通过“团结与参与”这场政治运动找到了一种倾听公民心声的方法并且在该市第一次成立了作为沟通和参与之培育手段的邻里联盟和邻里委员会。这些邻里联盟和邻里委员会至今仍然是外部沟通最重要的工具，这种外部沟通不仅涉及非营利组织，而且也涉及服务提供者和公民。因此，该市能够使得公共政策因共同的利益和共同的责任而获得支持。

在这十年的参与经历中，关于上述结果的定性研究发现：(1)最早进入参与过程的邻里往往是那些问题最多的邻里；(2)十年的公民参与中产生了约 124个决策过程；(3)几乎有90??公民提议都变成了现实；(4)总体而言，公共利益取代了机会主义的个人利益；(5)该市的发展速度快于没有公民参与 的地方政策决策。

2004年，格罗塔马雷市荣获了由CittadinanzaAttiva颁发的“罗伯托·格 雷格里奥——公共服务良好实践奖”(www,cittadinanzattiva.it)。