6.1 历史视角下的执行
有趣的是，关于"执行"的研究本身在公共行政发展的早期并不存在。这并不是因为公共机构过去没有参与执行。相反，在某种意义上，之所以执行作为一个分105离的概念或功能无法看见，其原因在于它构成了公共行政领域的全部内容。实际上，公共机构的唯一目的就是执行政治上决定的政策和项目。由于公共行政目标就是要保持中立并且利用行政专长来实现效率，所以由于政策在公共机构按照其行事时基本上会保持不变的假定而不需要有一个执行的概念。毕竟，正如威尔逊、古德诺以及其他公共行政的奠基学者所宣称的那样，政治领域做出决策，行政机构只是机械地把这些决策付诸实施。简言之，政策执行的过程不需要研究或者理论，因为相对于政治家已经做出的决策来说，政策的过程被认为并不重要。
因此，那时的理论和实践都集中在实现政治上决定的目标上。这就导致了人们集中关注的是长期被认为是公共行政领域特征的组织结构和组织功能。甚至在20世纪40年代和50年代，尽管人们日益认识到政治与行政并不是完全分离的，但是人们所关注的重心仍然在为实现效率和计算成本一收益的组织管理上。
直到20世纪70年代出现了政策研究，公共组织才被当作政策的执行者(与组78 新公共服务：服务，而不是掌舵(第三版)织的管理者相对的)而发挥作用。把执行当作一个特定的问题来研究的第一部重要著作就是杰弗里·普雷斯曼(Jeffrey Pressman)和艾伦·威尔达夫斯基(Aaron Wildavsky)1973年出版的《执行：华盛顿的伟大期望是如何在奥克兰破灭的》一书。这两位作者记述了在加利福尼亚州的奥克兰执行联邦经济开发管理项目时的一系列失败和执行中的问题，他们发现，尽管这个项目是带着良好的目的和一种强烈的承诺开始的，但是这个大规模项目的实际执行却非常困难并且基本上没有获得成功。他们的结论是，政策并不是自动实施的，而且，执行过程的动态性必须被理解为政策结果的一个重要决定因素。后来，许多试图认识和解释执行过程的研究著作都是以普雷斯曼和威尔达夫斯基的著作为起点的。实际上，六年后，威尔达夫斯基在这本书第二版的序言中评论说，执行已经成为一个发展特别快的新行业(1979)。
尽管政策执行在过去三十多年中受到了很大的关注，但是要找到执行理论的边界依然很难。导致这种混乱状态的原因部分地在于执行研究一直都与组织理论研106 究、决策研究、组织变革研究以及政府间关系研究有交叉重叠的地方并且从这些领域的研究成果中吸收了大量的内容。尽管执行研究承认其边界很模糊，但是它已经成为一个十分重要的探究领域。在《执行理论与实践：走向第三代》(1990)这本书中，戈金(Goggin)和同事们把执行的发展划分为第一代研究、第二代研究和第三代研究。第一代研究是直接沿袭普雷斯曼和威尔达夫斯基著作的研究成果而加以讨论的，这种研究成果成功地将研究焦点从法案如何变成法律转到法律怎样变成项目，这种研究成果还表明了执行过程的复杂性和难度以及在执行过程中经常出现的失败。第二代研究被描述为集中关注的是执行成功或执行失败的预测值，例如，政策改革、组织变量以及个体角色的行为。第三代研究将会更加科学，因为它将会澄清关键的概念，说明因果路径和行为变化的频率分布以及对这一过程的模拟，不过，这些作者声称，第三代研究尚未实现。这种对三代研究的分类为我们考察执行理论的历史演进提供了一个有用的依据。
第一代执行研究
关于执行的第一代研究假定了一种由法令语言和民选官员的意图推动的自上而下的线性政策过程，这一代研究也包括威尔达夫斯基和普雷斯曼的研究成果。自上而下的模式是从政策制定者的决策开始的，这种模式通常都是用法令语言表达的，而且它使这个政策过程"向下"发生作用。这个模式假定执行应该是一个线性过程，其中，政策指令尽可能不出偏差地转化成项目活动。它表明政策制定者是唯一重要的角色并且组织层面的角色只适合于用来阻挠"正确的"执行过程。第一代执行研究基本上是以单一地点的案例研究为基础的，而且它集中关注的是执行失败的两个根源：政策的内容以及人们和组织不能准确地执行政策。尽管早期对执行的第一代研究划定了执行研究的基本内容，但是它被认为在方法论上很欠缺，因为它普遍都缺乏理论性并且一般都涉及的是具体的案例。
在这个框架内，对执行的研究兴趣是于20世纪80年代初期开始产生和发展的。例如，在《公共行政评论》上发表的两篇文章就报告了一些具体执行案例的结果。首先，1980年，韦默(Weimer)在对一个自动化案例管理系统执行情况的分析中发现，这样的项目遇到了三种问题：设计和认知问题、组织合作问题以及不好107的数据资料质量。他断定，技术帮助可能会有助于解决设计和认知问题。
其次，门泽尔(Menzel)也着重从行政规则制定的角色方面研究了联邦地面采矿控制和开垦法案的执行情况并且发现法令的最后期限、复杂的政府间关系以及支持性委托人的缺乏都会加剧执行方面的问题(1981)。在上述这两个例子中，研究都完全涉及的是具体的项目；其结果是，很少会产生一般性的命题。
在这个时期有关项目评估的文献中也在讨论执行的问题。1982年，有三篇发表在《评估与项目规划》杂志上的文章就低估了考察评估中所谓的“第三种类型”错误的重要性。第三种类型错误是指那些因为不能使试验接触自变量而出现的错误，换言之，是指那些在后果被错误地归因于一些从未真正实施的项目活动时出现的错误。例如，雷兹莫维克(Rezmovic)就对根据司法审判方面的一项试验结果进行了考察并且发现，当试验组和控制组在那些真正受到处理的人们和没有真正受到处理的人们之间进行再划分时，那些最初的积极结果并不能被复制(1982)。与此相类似的是，库克和多布森断定，对项目后果的分析应该包括项目执行的数据资料(Cook and Dobson 1982)。托纳茨基和约翰逊探讨了评估怎样才能被用来指导执行活动这个具体的问题，并且他们发现，评估应该详细说明与执行有关的关键性项目要素，以及评估可以被用来作为确保规划活动真正发生的一种手段(Tornatzky and Johnson 1982)。在所有这些情况下，很明显，人们关注的重心在于执行常常出差错并且使政策制定者的意图混乱这个观念。不过，这些研究发现中却包含着这样一个假定，即执行是一种自上而下的线性过程，其中，政策指令尽可能不出偏差地转化成项目活动。
第二代执行研究
在第二代执行研究中，自上而下的假定被颠倒了过来。换言之，对自上而下观点的不满意致使一些理论家去开发许多以自下而上的观点来看待执行的模式。例如，林德和彼得(Linder and Peter 1986)就提出，为了成功地执行，项目设计必须考虑执行者的需要和价值。自下而上的模式假定存在着一个其目标、策略和行动在认识执行时都必须受到重视的行动者网络。按照这个模式，执行机构在根据组织108层面的现实重新界定和重新关注立法时扮演着一种积极的、必要的并且恰当的角色。于是，问题就很自然地变成了“你如何测定成功?”按照自上而下的模式，当执行者没有偏离政治上确定的政策时就出现了成功。而按照自下而上的模式，其假定就是执行者应该行使自由裁量权并且应该把项目和政策重新界定为恰当的。
接着，执行研究者便试图对这些自上而下的模式和自下而上的模式进行融合或整合。在这个整合的模式中，执行被视为出现在一种互动的、循环的政策过程中。例如，纳卡姆拉(Nakamura)就认为，执行活动不是一种线性过程，而是一个无缝隙互动整体的组成部分(1987)。因此，执行过程中的顺应和裁量权被视为必要和合乎需要的。然而，立法领导也被认为是至关重要的。同样，伯克(Burke)认为，依据制度因素以及执行过程中可以实施的内部控制程度或外部控制程度，公共政策应该被设计成在意图上允许官僚在立法确定的参数范围内享有一系列自由裁量权(1987)。这个模式明确地承认政策制定者和行政官员都积极参与了执行过程。
总之，在政策执行问题上出现了各种各样的观点。自上而下的模式假定执行是一种受政策制定者控制的线性过程。自下而上的观点却将控制和官僚体制底部自由裁量权的行使视为执行的一个恰当的组成部分。而一种整合的观点则通过承认来自顶部的领导和处于底部的自由裁量权都重要而将自上而下的观点与自下而上的观点融合在一起。
除了围绕着看待执行过程的优点而展开的争论之外，还有许多研究工作都集中在确定执行过程的预测值上。例如，范米特和范霍恩(Van Meter and Van Horn1975)就认为，除了执行组织的特点以及政策执行的政治环境、社会环境和经济环境之外，政策执行的成功还受到资源的可获得性、组织间的沟通以及执行者的态度影响。奥图尔和蒙特乔伊(O'Toole and Montjoy 1984)发现，执行要求两个机构或更多机构合作时，那些机构之间相互依赖的类型就是预测执行可能性的一个因素。
第三代执行研究
在第三代执行研究中，问题越来越多地集中在政策设计和政策网络以及它们对109如何最恰当地评估执行“成功”的意义上。换言之，人们越来越承认项目和政策设计的方式决定着这些项目和政策在一个特定的政策网络范围内将会得到执行的方式和成功程度。
令人遗憾的是，在政策设计中，执行并不是常常受到重视。学者们越来越认为，如果政策首先设计得不好或者不可行，那么就不是执行的问题；换言之，执行必须根据设计来加以考虑(Linder and Peters 1987)。丹尼斯·帕隆博(Dennis Palumbo 1987)声称，问题在于现存的研究并没有把执行失败与因政策设计不良而导致的问题区分开。他还批评自上而下的倾向假定了政策制定者的目标和目的优于基层执行者的目标和目的，并且批评这种倾向没有把执行中的顺应视为必要的和合乎需要的。此外，在帕隆博看来，执行研究的领域具有一种致使调查者假定政府不能做任何正确事情的意识偏见。因此，他说，执行研究仍然是一个高度支离破碎的知识体。
然而，在积极的方面，帕隆博认为，研究为我们提供了许多将会改变对执行的认识方式的重要见解。其中，最重要的见解包括，关键性的不是管理技巧而是执行的工具。这一点在复杂的政策网络中变得尤其重要。克莱因(Cline 2000)认为，执行过程已经以两种方式得到了界定：其一是被界定为一个基于行政过程的组织管理问题；其二是被界定为如何从执行过程的参与者中得到合作的问题。他断定："在利益冲突的情况下，合作的问题很可能会在组织管理问题成为一种障碍之前就妨碍了执行”(2000,552)。奥图尔以相同的语气奉劝学者们关注执行过程中的那些多重的机构行动者，因为“执行的成功需要他(它)们的合作或者协调”(2000,266)。事实上，霍尔和奥图尔表明了“绝大多数立法都需要跨越政府、部门和/或机构的多因素结构”(Hall and O'Toole 2000,667)。
考察执行网络有一种途径，那就是从政府间沟通的视角来考察。例如，戈金和同事们就是从一个政府间的政策制定框架来考察执行的，这个政府间的政策制定框架所依据的是“在一个更加广泛的沟通系统内部运作的信息、信息传递者、信息通道和目标”(Goggin et al.1990,33)。这个沟通系统就该政府间框架内部的激励、约束、期望和规劝提供了信息。
林恩、海因里希和希尔也是在网络化的背景下来考察执行的，这些网络化背景110包括："穿过由州、地区、特区、服务供应区、地方办事处、独立组织、合作社团、合伙人或其他行政实体构成的网状组织的公共部门、非营利部门以及专门部门"(Lynn,Heinrich and Hill 2000,551)。与戈金不同，这些研究者是从一种政治经济的视角来看待执行的，他们强调的是“治理的逻辑”。基于政治经济概念的治理逻辑涉及的是各种备选的机构形式用来约束与控制行为的机制产出的理性选择和结果。他们认为，政治经济的逻辑对于认识机构、项目和活动怎样才能被最好地组织起来实现成功的结果、效率和效益具有很大的效用。而且，关注的焦点又一次放在了“更好的系统绩效”(551)上。
由于自上而下的模式一直都在继续流行，所以对这种执行模式的批评也一直持续不断。福克斯(1987)指出，自上而下的分析假定了政策制定者的指令必定会不折不扣地得到执行，假定了所有的项目期望都会得到满足，并且假定了只有预期的收益才是有效的。结果，执行研究常常得出一些消极的研究结果并且断定政府不能做任何正确的事情。与此相类似的是，纳卡姆拉(1987)也对被他称作教科书式的政策过程进行了抨击，因为这种教科书式的政策过程把政策视为一个由功能相分离的步骤(例如政策制定、政策执行和政策评估)构成并且在终端具有一个反馈回路的线性序列。他认为，这是不现实的，并且这些活动是无缝隙互动整体的一个组成部分。他最后要求研究者为这个过程开发一个更具有现实性的模式。洛夫和赛德伯格(Love and Sederberg 1987)提供了一个这样的可能性。他们认为，政策可以被视为一种理论，而执行可以被视为试图将理论转变为行动的活动。影响这种转化的因素有多种：这种理论的内在一致性、与传统智慧的一致程度、行政能力以及可以获得的资源和政治支持与契机。
尽管最近有许多文献都从一种政策设计的视角分析了执行问题，但是林德和彼得(1986)却警告说，如果过度地采用一种政策设计的观点，那么便会导致好政策就是最可行的政策或者最容易执行的政策的观点。那就是他们所说的政策科学的一种方向错误。按照他们的观点，更富有成效的往往是，首先把关注的焦点集中在政策指令上，然后再考虑完成这些指令的备选工具。像伯克一样，他们极力主张应该关注那些构成执行基础的规范性问题而且研究者应该把注意力集中在设计有效并且 合乎需要的政策上。
111 总之，经过对执行的三代研究的考察，有两个趋势看来是很明显的。第一，人 们已经抛弃了把政策执行视为一种民选官员的意图要么被遵循（即成功的执行）要么不被遵循（即失败的执行）的单向线性过程的观点。相反，执行越来越多地被视为一种互动的循环过程。第二，已经表明有许多变量对执行过程有影响，这些变量包括个体的角色、人的行为考虑、组织因素、机构因素和机构间的因素以及政策设计。因此，执行研究就不再仅仅只把一个单一的机构当作分析单位来关注了。相反，它们是在政策网络的背景下来看待执行的。不过，多数执行研究都忽视或者忽略了直接公民参与在执行中的作用。利用这些对执行研究的考察中所提出的概念和问题，我们将探讨老公共行政和新公共管理表明的主流执行观点。我们然后将会讨论新公共服务怎样区别于这些观点，尤其是它承认并且强调公民参与在项目执行中的重要性。