3.4 新公共管理与顾客满意
新公共管理对政府与公民之间关系的处理不只是把它当作一个实际的问题考虑，而是出于一种独特的理论观点。我们在本章的前面详细考察了把公民权视为具有积极参与和公共精神的理想观念。我们还指出了公民权的法律定义——我们发现这种观点不仅依据的是文牍主义而且还依据自身利益。这个理论观点十分明显地构成了新公共管理对政府工作人员与接受政府服务者或接受政府规制者之间关系的认识方式的理论基础，新公共管理认为，我们值得花些时间来对作为顾客的公民这个理论概念进行详细的阐述。这种观点主要源于所谓民主的经济理论，这种理论是按59 照经济竞争来解释政治行为的。例如，就像公司被认为竞争利润一样，政党也被认为竞争选票。转过来，公民便被视为政党竞争其选票的顾客。这些公民/顾客的决策所依据的是他们使自己效用最大化的努力，他们投票支持一个政党或别的政党，或者干脆避开政治，通过把自己的时间和精力花在别的地方而寻求最大的效用(Dagger 1997,105)。
这种把公民视为顾客的观点肯定符合我们在前面考察的那种对政治生活的自利解释：该观点认为，政府最终反映了主要是分离的并且效用最大化的个人自身利益的聚合。这种解释也符合公民权的法律定义，因为公民/顾客肯定享有受国家法律制度保护的某些权利和自由。最后，这种观点还符合对政治生活的经济学解释。这种观点的支持者“是从经济学意义上来看待公民权的，因此，公民就被转变成为自主的顾客，他们可以寻找最有可能强化他们市场地位的一方或立场。尽管他们需要国家，但是他们与国家没有任何道德关系，而且他们仅像顾客控制商品的生产者那样通过购买或不购买它们的产品来控制其(国家的)官员”(Walzer 1995,160)。
新公共管理通过把政府服务的接受者(这种服务或者是由承包机构提供的)视为消费者或“顾客”,而把这种顾客至上论的理念带进了这场关于公共行政官员与公民之间适当关系的讨论之中。像新公共管理的其他要素一样，顾客服务取向明显地与来自企业的经验有关，这种情况下就明显地与25年前的顾客服务运动有关。在诸如《追求卓越》(Peters and Waterman 1981)和《服务美国》(Albretch andZemke 1985)这样的一些著作中，一些管理咨询顾问认为，如果企业充分关注顾客，那么包括利润在内的一切其他的事情都好办。顾客被视为在不断地计算满意效用：“我们可以把顾客看作在自己的脑中带着一种‘成绩报告单'四处走的人，这种‘成绩报告单'就是促使顾客决定是再一次接受这种服务还是去其他地方的根据”(32)。这里的顾客明显是一种源于经典“经济人”模型的概念。
奥斯本和盖布勒认为，顾客驱动的政府优越于官僚制政府，因为前者具有更负责任、更多创新、有可能产生更多服务选择以及更少浪费的优点(1992,180-185)。与此相类似，巴泽莱(Barzelay)主张，根据顾客服务来思考有助于公共管理者明确地表达他们对绩效的关注并且对所出现的问题提出一些创新性的解决方案60(Barzelay 1992,6-7)。对于那些与公众直接互动的机构来说，服务的接受者就是顾客。而对于某些办事(例如预算或采购)机构来说，倒是还有一种内部的顾客，即工作上它们支持的机构。
顾客服务的语言对于新公共管理已经变得极为重要。例如，国家绩效评审报告就具有这样一个目标："为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务"(Gore 1993,44)。由于注意到政府的顾客常常面临的是很长的等待、繁忙的信号器、不充足的信息，以及一般的雇员，所以这个报告力劝具有企业家精神的联邦政府评估顾客的需求，制定服务供给的标准并且采取满足那些标准所必需的手段。随着政府及其机构试图按照顾客驱动的运作方式对它们自己"进行重塑",州政府和地方政府也都采用了类似的语言和方法。还有一些其他国家实际上在美国进行这种改革之前就在许多情况下进行了一些类似的努力。英国的"公民宪章"运动就制定了最低的服务标准，这些服务标准不仅得到了行政当局的支持，而且，在某些情况下，当这些服务标准达不到时，行政当局甚至会提供补偿。采取类似改革措施的还有一些别的国家，其中包括澳大利亚、新西兰、法国和比利时。
尽管改进政府的服务质量是一个无人会质疑的理念，但是利用“顾客服务”的言词和方法既具有实际困难也具有理论困难。首先，选择的概念对于顾客这个经济学概念来说是必不可少的。一般来说，在政府中，即使说存在可供选择的备选方案的话，那也是很少见的。例如，只有一个消防部门(而且这个消防部门不能选择去从事其他的工作)。此外，由政府提供的许多服务都是具体的接受者可能不希望得到的服务——收到一份有关超速行驶的传票、被拘禁等。就连对政府顾客的识别也很成问题。谁是一个地方卫生部门的顾客?是去诊所看病的人，还是可能会担心某一种健康危险的公民?是医生和护士，还是地方的医院?是普通公众，还是上述的所有这些人和机构?就连列举所有潜在的顾客也会表明另一种困境：政府的所有顾客似乎都具有不同的利益需求。例如，在政府服务的直接接受者与那些必须支付金钱的纳税人之间常常存在着利益冲突。当然，有些政府服务——例如，对外政策或环境保护——与个体顾客没有联系；一旦提供了这些服务，那么它们就是为所有的人提供的，无论你想要还是不想要。
也许，对顾客取向提出的最重要的异议与责任有关。在政府中，公民不只是顾61客；他们是“所有者或主人”(Schachter 1997)。正如乔治·弗雷德里克森对此所解释的那样："顾客是在市场上在所提供的产品之间进行选择的；而公民决定的事 情太重要了以至于政府会向公众收费来做这种事情”(1992,13)。而且，顾客的利益与主人的利益并不总是一致的——无论在企业中还是在政府中，情况都是如此。尽管企业可以通过使顾客满意而长期获益，但是政府却可能做不到。一个国家的公共交通部门可以通过一些重要的努力来提高顾客的满意度——为他们的候车区提供照明设备，缩短候车的时间，甚至改善那些场所的环境。但是，一个全国性的委员会则质疑这些变化是否会以牺牲公路上的安全为代价。与此相类似，汤姆·彼得斯(Tom Peters)按照推测讲述了一个获得建筑许可证的故事。"我不希望市政府的某个官僚给我留下一段难熬的时间。我希望此事能够像在企业那样得到恰当、迅速的处理。但是，如果我的邻居想要一个扩大其住房的许可证，情况又会怎么样呢?那么，谁是市政府的顾客呢?”(引自Mintzberg 1996,77)政府必须对更大的公共利益负责——而不仅仅是对个别消费者或顾客的利益负责。无论如何，责任的问题都是至关重要的。"民主政府的底线就是责任——而不是利润或公民满意——而且顾客服务并没有为责任提供一个良好的代表性测量标准”(Kettl 2000a,43)。