6.4 新公共服务与执行

按照新公共服务的观点，执行的主要焦点是公民参与和社区建设。公民不被视为可能会妨碍“正确的”执行的角色，他们也不被当作降低成本的工具。相反，公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。由于政策执行中有并且必须有自由裁量权的行使，所以那种裁量权应该通过公民参与来为人们所知晓。例如，彼得·德利昂(1999)就令人信服地指出，通过更加强调一种更加民主的参与性执行模式，再加之与一种更加后实证主义的方法论相结合，我们将会对执行怎样才能成功有一种更好的认识。

特里·库珀以一种类似的语气对这一点做了说明：

公共行政官员应该在道义上承担起鼓励公民参与计划和提供公共物品与公共服务的过程的责任。尽管参与对于行政官员可能会或者不会有用或令其满意，但是它对于创建和维持一个自我治理的政治社区却是必要的。(Cooper 1991,143,黑体系本书作者所加)

在新公共服务中，公民参与并不局限于确定优先考虑的事项。事实上，我们应115 该为了增进和鼓励公民参与政策制定和执行过程的各个方面与各个阶段而管理公共组织。通过这个过程，公民“逐渐把自己视为行政国家的公民⋯⋯而不是把自己视为行政国家的顾客、当事人和受益人”(Stivers 1990,96)。公民不只是要求政府 第6章 思考要具有战略性，行动要具有民主性满足他们的短期需要，而是自己参与治理。与此同时，组织则成为"这样一个公共 空间，其中，具有不同观点的人们(公民和行政官员)⋯⋯为了公共利益而一起行动”(96)。正是这种与公民的互动和接触才使公共服务有了目标和意义。正如弗雷德里克森(1997)对此所解释的那样，它使我们的工作变得崇高。从新公共服务的观点来看，像共同生产这样的机制不是源于市场的概念，而是源于社区的概念。社区的特点就是社会互动，共同的空间感以及共同的契约。正如理查德·森丁(Richard Sundeen)(1985)所解释的那样，社区具有三个特征——社会互动，共同的区域，以及共同的契约。“这些特征可以增强社区的凝聚力和团结，因为，与分裂的非人格关系相比较，社区成员之间的社会关系具有互助、合作以及整体主义纽 带的特征"(338)。在这种社区中，公民和公务员彼此都有责任识别问题和实施解决问题的方案。如果没有这些社区特征，那么会在人们之间促成一些自私自利并且非人格的关系。在这种环境下，执行政策的唯一办法就是为修改自利个体的选择而 进行激励或抑制。

加利福尼亚州的摩根希尔市曾经通过收买的方法使居民赞成减少温室气体排放，但收效甚微。为了鼓励居民改变他们的碳排放行为，该市创立了2200万磅碳食物俱乐部。在这个项目中，由5～8户家庭组成的小组形成了一些要他们在30天减少5000磅碳排放的团队。邻居们相互帮助并且友好竞争看谁能够做得最好。到2009年，80户家庭都在参加碳食物俱乐部并且减少了50万磅温室气体排放。

更为糟糕的是，我们认为，这种观点是自我永存的。随着人们被视为自利的效用最大化者，他们逐渐不把自己视为社区的成员，而是视为政府服务的顾客。在新116公共管理中，公民产生需求，然后政府负责提供服务以满足这些需求。其目标就是要满足公民的这些需求以便他们将会对政府的绩效做出有利的评价。这种模式导致人们强调的是一些向公民表明政府正在尽职尽责的绩效测量标准和效率指标。消费的公众对政府提出需求并且政府则着手表明它做出了回应。因此，公民/顾客的作用就局限于对服务的需求、消费和评价(Sharpe 1980)。

新公共服务的倡导者们认为，人们对公民参与政府决策和服务的实际供给关注得太少。我们认为，一个社区中的共同生产依赖于相互信任、合作以及共同的责任。在新公共服务中，公民和行政官员共同承担责任并且一起为执行项目而工作。

在这个过程中，公民对政府有了更多的了解，政府也对公民有了更多的了解。例如，查尔斯·莱文(Charles Levine)(1984)就直接说到了这个问题，他认为，关于公民参与公共服务供给的辩论通常太注重狭隘的经济标准和政治标准。他没有询问将会节省多少钱或者某一特定的方法将会怎样帮助对付一种有争议的政治环境，而是建议我们应该根据备选方案对增进公民权的潜在贡献来评估备选方案，这些潜 在的贡献包括：“(1)公民对政府的信任度；(2)公民功效；(3)对‘共同利益'的一种共同看法”(1984,284)。

就民营化而言，莱文认为，效率会因为在竞争性投标人之间可以进行选择的优点而产生。然而，在民营化模式中，其理想就变成了政府存在的理由就是要创造一种公司可以在具有或没有政府的承包合同的情况下为顾客提供服务的竞争性环境。这样的制度安排对于建立公民权或公民信任没有任何作用。相反，公民则只是被视为并且被当作民营化服务的顾客，他们的行为犹如从一家企业购买一种服务一样。结果，“伯里克利、亚里士多德和卢梭要求公民成为一个自我治理社区之积极成员的高度公民权在一个由理性的、自我中心的私人利益构成的时代中就被民营化的倡导者们辩解为毫不相干的⋯⋯公共精神在这种体制中没有任何地位”(1984,285)。总之，民营化不能产生更好的公民，它只可能导致更加精明的顾客。相比之下，正如莱文对此所解释的那样，共同生产“通过使公民成为服务供给过程的必要组成部 分而为政府与公民之间的一种积极关系奠定了基础”(288)。

117 在堪萨斯州的德比，市政官员通过在绩效测量标准建立之前向公民开设讨论来查明他们真正关心什么。公民调查的结果为管理者提供了关于公民如何理解自己工作质量的意外信息。于是，管理者能够采取措施在对于公民很重要的领域中改进公共服务的质量。丹佛就利用随机挑选的焦点公民小组来讨论社区范围的议题和公共绩效。市政官员还让邻里委员会(INC)参与其中，该委员会正在开发自己的“邻里生机标志”。华盛顿州的温哥华利用互动式投票、焦点小组和来自地方社区学院的援助使公民参与关于绩效的对话。该市还利用一个实质性的公民顾问小组自愿帮助选择符合新战略计划目标的绩效测量标准。