4.2 老公共行政与公共利益

在老公共行政中，公共服务被认为是一种价值中立的技术过程，而且行政官员75 的权威就是专长的权威。正如舒伯特对此所解释的那样："公共利益是在决策过程理性化中被发现的，因此它会自动地导致公意的贯彻执行。人的裁量权因其被限定为不得超出决策情景而被降低到了最低限度或者被消除；责任便在于自主的行为"(1957,347)。这种观点与那种对中立和效率的强调密切相连，我们在前面已经看到，那种对中立和效率的强调与进步改革运动和科学管理运动有关。在某种意义上，老公共行政没有一个关于保护公共利益的行政责任的理论。公共利益要取决于选举产生的官员。不过，在老公共行政中，无疑，公务员服务于公众利益的最佳途径就是着重关注中立、效率以及政治与行政的严格分离。因此，行政活动和行政裁量权就从属于层级控制、立法以及特殊利益集团之间的相互作用。

当像威尔逊和古德诺(Frank Goodnow)这样一些学者在19世纪末20世纪初最早试图界定公共行政的领域时，尽管公共利益是一个重要的概念，但是它却被视为只是属于政治的领地。威尔逊写道：“政策在公共利益方面决不会有任何官僚作用的污点。它不会是出自常任文官的创造，而是直接并且必然要对公共舆论负责的政治家的杰作”(引自Shafritz and Hyde 1997,22)。同样，古德诺把政治界定为 "国家意志的表达",而行政则扮演着一种执行国家意志的从属角色(引自Shafritz and Hyde 1997,28)。

直到20世纪30年代中期，与公共利益有关系的公共行政角色都仍然是一种被动的角色，这种观点在彭德尔顿·赫林的著作中得到了明确的表达。在罗斯福新政时代，赫林发现行政官员常常不得不对含糊的立法进行解释和界定。他写道："调解团体差异并且使那些通过立法程序而达成的经济妥协和社会妥协有效可行的担子基本上都落在了官僚的肩上"(1936,7)。赫林并不排斥中立的专长这个概念，他只是认为处理特殊利益集团的要求需要一定水准的裁量权。就这种裁量权的行使而言，赫林认为“公共利益就是指导行政官员执法的标准”(23)。而且，假定我们可以在特殊利益团体的这种相互作用中找到公共利益，因此，按照这个模式，行政官员可以促进“一些团体利益的调和",进而可以把公共利益用来作为“旨在引入统一性、秩序和客观性的一种言语符号”(23)。尽管赫林强调要对公共利益负责，但是他的模式同时也假定任何直接的公民参与都是不必要的。

此外，行政官员的角色明显的是一种被动的角色。例如，赫林说："我们假定，76在民主政体中，政府的任务就是调节冲突的经济势力和社会势力。公共利益是被认为可以决定政府使其力量倾向一边或另一边之程度的标准。如果在竞争者之间没有这种评判标准的话，天平就会完全倒向最强大的一方"(1936,23)。实际上，赫林是把公共行政官员描述成为当利益集团之间的冲突导致一种不明确的后果或者好像排除了某些重要利益集团时的最后手段——"控制器"。

另一些人也为行政官员提出了一种很谦恭的角色，即一种在这个过程中从属于其他参与者的角色。从这个观点来看，尽管公共行政官员代表着那些未被充分代表的人或无组织者的声音，但是在多数情况下那种声音都从属于利益集团或者统治集团和政治过程。例如，莫尼彭尼就用以下这段话劝告行政官员应该怎样为公共利益服务：

公务员对公共利益的决断主要是根据其等级结构中政务官上司的行动，其政务官上司的行动是通过常规渠道、立法以及适当情况下的法庭决策来实现的。然而，还会有一些行使裁量权的领域，而且在使用这些裁量权时，公务员会接触一个很小的直接受某一拟采取行动影响的人员团体。公务员必须承认他们的讲话权利和接受咨询的权利，必须重视他们所描述的后果。但是他必须记住还有一些未参与组织的和未被直接代表的人，而且，就他所能够发现的结果而言，他还必须在考虑这种自由裁量的行动时成为他们的代表。(Monypenny1953,441)

总之，在老公共行政中，公共利益是由民选的政策制定者来界定的。人们假定行政官员能够以尽可能最有效率、最科学、最具有政治中立性的方式执法以便最好地为公共利益服务。尽管行政官员在执行立法政策中解决特殊利益团体之间的冲突时需要注意公共利益，但是这种观念认为他们的裁量权应该受到限制。公共行政官员在调解特殊利益团体时常常会扮演着一种主要是消极的角色，而且仅当有必要允许采取行政行为的时候，他们才会扮演这种角色。