6.3 新公共管理与执行

要梳理出嵌入在新公共管理中关于执行的种种假定，这的确有点儿难。之所以如此，其部分原因在于新公共管理并不直接涉及"执行"。更确切地说，公共选择理论和新公共管理表明，在本质上，政府要尽可能地"少干预",以便允许通过市场力量和激励来实现公共目标。正如我们将在本节中更加充分地探讨的那样，新公共管理的倡导者所谈论的某些执行及公民参与的机制和方法与新公共服务中发现的执行及公民参与的机制和方法是一样的，不过，这些方法所依据的基本假定不同而且证明其合理性的理由也不同。因此，尽管这些方法在某些方面看起来好像是一样的，甚至它们使用的术语也一样，但是新公共管理中的执行既不同于老公共行政，也不同于新公共服务。

在受到新公共管理理论家称赞的主要执行方法中，民营化和共同生产是其中的两种，换言之，这两种方法使执行摆脱了官僚的控制而进入一个类似市场的活动领域。如前所述，民营化是新公共管理的一个特点。尽管奥斯本和盖布勒并不提倡政府无选择的民营化，但是他们的确说了："把许多公共服务的供给任务交给私人是很有意义的⋯⋯如果这样做了，政府就能够获得更大效益、更高的效率、更多的公平或者更多的责任”(1992,47)。于是，在某种意义上，新公共管理理论家们所倡113导的执行观就是要把尽可能多的执行功能从官僚机构中撤出，而且是要引入类似企业的激励来保证项目得到正确有效率的执行。

尽管老公共行政是自上而下地追求有效的执行，但是新公共管理则实际上是从侧面寻求有效的执行——使私人部门进入公共领域，并且是从底部——从其顾客那里寻求有效的执行。共同生产是使公民参与公共服务的生产和供给。公共选择理论家文森特·奥斯特罗姆和埃莉诺·奥斯特罗姆在讨论与服务供给制度安排有关的公共物品时率先使用了"共同生产"这个术语(Ostrom and Ostrom 1971)。有趣的是，尽管(在接着的那一节中将要讨论的)其他倡议共同生产的早期学者中有一些人提倡利用公民参与来向社区授权，但是这种思想很快就被利用共同生产来减少成本的思想所掩盖住了。约翰·奥尔福德(John Alford)表达了这种对减少成本的强调和对授权的轻视，他认为，当共同生产过于依赖自愿主义和利他主义时就会出现问题。"在一种市场激励占主流的氛围中，一种基于重要公共职能的动机似乎太不可靠了。”其答案不是要依靠共谋的自愿努力，而是要把共同生产建立在类似于购买者的当事人基础之上。"尽管早期的有些理论文献提到了当事人或‘消费性生产者'⋯⋯但是那些文献通常将这样的概念放进‘公民'的概念之中或者混进自愿者的概念之中”(2000,129)。他进一步说，“虽然没有任何人认真地想到要回过头去强调直接的政府生产",但一种更加“精明而务实的”由当事人共同生产的方法却是需要的(129)。

奥尔福德的这种更加精明而务实的方法是以市场的理想和规范为基础的。他认为，组织能够以种种可以降低组织成本的方式对当事人的行为提供激励。例如，如果顾客以一种特殊的方式写明信片，那么就可以使邮件的分类更容易并且能够降低成本。如果能够诱导顾客把垃圾拿到街上，那么就可以降低收垃圾的成本。有一种办法可以做到这样，那就是，要求把顾客的某些行动当作其接受服务的一个条件。

尽管这个模式是从私人部门市场中的顾客那儿派生出来的，但是它却假定了一种交易，即组织提供物品或服务而顾客则按照购买价的数量付费。除了许114 多公共部门的当事人是不为其所受服务付费的受益者之外，当事人共同生产就意味着服务的供给不只是由该组织以一种单向传递的方式完成的，相反，它部分地是由该当事人来完成的(Alford 2000,132)。

布鲁德尼和英格兰德(Brudney and England 1983)则认为，如果共同生产是以公民的自愿合作为基础并且是以积极而非消极的行为为基础的话，那么共同生产就可以最好地降低成本并改进绩效。但是，人们关注的焦点仍然是把共同生产当作为了响应财政约束的一种节约成本的措施："通过用城市居民服务导向的活动来补充——或许取代——带薪公共官员的工作，共同生产具有既提高城市服务质量又提高城市服务效率的潜能”(1983,959)。换言之，在新公共管理中，公民参与涉及的是“能够提高所提供的服务水平和质量的生产性行为”(Percy 1984,432,黑体系本书作者所加)。