7.2 行政责任：为了什么而负责以及对谁负责?

弗里德里克和芬纳之间的交流使关于民主过程中行政责任的一些关键性问题变得具体化了。很自然，从那时以后，多数行政官员和该领域的学者都把自己定位于这场争论中的某个地方，他们认为，行政责任既需要外部控制，也需要职业化。正如马歇尔·迪莫克和格拉迪斯·迪莫克(Gladys Dimock)对此所表达的那样，责任是一个既可以从内部加以实施也可以从外部加以强制的法律和道德问题：

负责意味着负责任地行动，也就是说，意味着按照预定的合宜标准来行动。不过，对于公共行政官员来说，负责不仅仅是一个礼貌和习惯的问题；它是一个法律的问题。负责还描述了一个能够依靠的人。对于行政官员来说，这就意味着了解自己的职责并且履行自己的职责——诚实并且正直地行动。因此，负责的合成现代意义就是职责，不仅包括法律责任，而且还包括道德责任。(Dimock and Dimock 1969,123)

公共行政中的负责既可以通过内部控制来实现，也可以通过外部控制来实现。所谓内部控制，就是当“行政官员本人或其在层级制机构中的某个同事或上 司设法使他尽职尽责的时候”(123),一个机构内部所确立和实施的那些控制措施。外部控制可能会涉及立法监督，预算和审计活动，利用诸如专门负责听取和收集意见的机构，来自媒体的批评，以及消费者团体、利益集团和其他来自个体的监督。

令人遗憾的是，尽管这种更加平衡的观点很有吸引力，但是它并没有“解决”责任的问题，也没有准确地告诉我们对此应该怎么办。结果，关于责任的种种问题 仍然继续在围绕着公共行政领域中能够用下面这三个看似简单的问题来表示的一系126列紧张局势：(1)我们为了什么而负责?(2)我们对谁负责?(3)怎样才能最好地保证那种责任?人们依据对这些问题的回答方式以及重要性的次序而就最恰当的行政责任系统提出了不同的观点。最成问题的通常是最后这个问题：尽管我们能够就 我们为了什么而负责以及对谁负责的问题提出我们的主张，但是要想就怎样保证负责任提出主张却不是轻而易举的。

例如，马斯和拉达威(Maass and Radaway 1959)就明确地陈述了他们对前两 个问题的主张(他们将其称为“工作癖好”)。事实上，他们主要用一个语句把第一个问题(即为了什么而负责?)给打发了，他们说，行政机关应该既负责政策的制定又负责政策的执行。就第二个问题(即行政官员对谁负责?)而言，他们的回答则更有点儿保留。他们一开始说，行政官员不应该直接对普通公众或政党负责。但是，行政机关应该对压力集团负责以便充许他们有充分的机会和信息来保护自己的利益。尽管行政官员主要是"对立法机关”负责，“但是他们只有通过行政首长才能做到这一点，而且他们主要是为了广泛的公共政策问题和一般的行政绩效问题而对立法机关负责的”(1959,169),进而又回到了他们为了什么而负责这个问题上。

马斯和拉达威提出，行政官员负责遵守行政首长的总纲领并且负责与其他行政分支 机构一起为了贯彻这个总纲领而从事协调活动。此外，他们还应该“负责维护、发展以及应用那些可能与其活动有关的职业标准”(176)。掌握了这些答案，马斯和拉达威便转向在这些情况下责任应该怎样落实的问题。由于行政责任的基本原则常常比较含糊并且彼此不相容，所以如何保证负责任这个问题就不能得到普遍的回答。因此，他们认为有必要对责任的“标准”使用更加实用和朴素的语言。虽然这些标准有些可能会与其他标准相冲突，“但是它们在任何试图测量一个具体行政机构之责任的活动中都必须受到重视并且应被一起加以运用"(1959,163)。绝不存在任何条件下都适用的答案。正如我们在本章的开头所说的那样，责任很复杂。用马斯和拉达威的话来说就是：

行政责任⋯⋯一直被称作宪法惯例、法律惯例、行政惯例、司法惯例以及职业惯例的总和，公共官员据此在自己的公务活动中受到约束和控制。但是，127我们不可能根据这样一般的语言来识别测量行政责任的标准。因此，我们有必要把责任的一般概念与权力的具体功能(即对谁负责?)和目的(即为了什么而负责?)联系起来。(Maass and Radaway 1959,164)

于是，有一个答案就会是确保责任(或权威)在某一给定的情况下总是处于平衡状态。换言之，一个行政官员只会为那些他或她对其有权威和责任的事情负责任。但是，这样也可能会有一些潜在的问题。赫伯特·斯皮罗(Herbert Spiro)在《政府中的责任：理论与实践》(1969)一书中指出，这样一种主张不很实用并且引起了一些必然会导致混乱的问题。即使是"责任"这个词，本身也具有多重定义和用途，而且其被使用的次数要多于其被定义的次数。他说，这种对定义明晰性的缺乏加剧了这种争论和混乱状态。

他的观点是，当涉及责任的时候所使用的有三种不同的含义：负有责任，理由和职责。虽然斯皮罗像一些其他的学者一样，但是他使用的是不同的术语，他认为责任要么是明确的要么是模糊的。明确的责任是指不得不回答并且解释一个行政官员是怎样执行其公务的。但是，他说："就我们大家都可能会意外地受到其他人决策结果的影响这一点而言，我们大家都模糊地负有责任"(1969,15)。换言之，人们可能会为了他们并没有直接造成的后果模糊地承担责任。另一方面，明确的因果责任“包括四种因素，它们以不同的程度在不同的情况下存在着：资源，知识，选择和目标”(16)。当缺乏这些因素中的一种或多种时便会出现模糊的因果责任。

关于责任的讨论常常把负责任和因果责任混为一谈或者假定责任和负责任是处于平衡状态，这样的讨论必定是不现实的。"作为一个事实问题，情况并非简单地如此。不过，作为一个价值问题，提倡责任与负有责任之间合理的平衡是很有可能的”(Spiro 1969,17)。但是，在斯皮罗看来，一种合理的失衡未必就是一件坏事情。如果责任的功能在于保护社会良心，那么，某人为了一个他或她并未直接或单独导致的事件而承担责任就可能会是恰当的。另一方面，斯皮罗写道：

128 然而，从宪政民主制的观点来看，我们会不得不提倡责任的这两个方面——负有责任和因果责任——之间的一种合理平衡。我们不会希望让一个人为了一个他对其并没有产生任何因果作用的事件承担责任⋯⋯我们会希望他处在一种合理的责任情境之中，在这种责任情境中，因果责任与负有责任处于合理的平衡状态(Spiro 1969,18)。

在这些情况下，要想出如何保证负责任则是很难的。问题并不是我们是否想要公共行政官员负责——而我们实际上却常常这样做。更为重要的问题是如何保证负责任，这是一个直接又回到了弗里德里克-芬纳争论之中的问题。如果责任机制仅仅是集中在宪政框架和法律框架上，而且并没有考虑知识和资源的其他来源，那么目的就成了消极地对官僚进行约束。如果我们采用一种更加广泛的方法，那么责任就可能具有在公共领域之间增强责任感这种更为积极的目的。斯皮罗说：

我们必须放弃为了支持个别公民的处境而对官僚的处境过分地专注的做法。由于官僚和公民不再是以种种永恒敌对的态度相互面对的对手，所以我们尤其应该放弃这种做法。而且，官僚也是公民。尽管他额外承担着其作为官僚 而受委托的责任，但是他并没有放弃其作为公民而原本应该有的一般责任。他作为一个公民的处境以及其公民同伴的处境都必须成为我们关注的重点。(Spiro 1969,101)

于是，从这个观点来看，所关注的焦点就应该是个体行政官员的品质和道德。事实上，有些人就提出，就其精髓而言，责任是一个道德的问题，而且，行政官员的角色应该被视为一个有道德的行动主体。正如德怀维迪所言："不道德(1985,65)。特里·库珀的著作举例说明了那种将注重伦理道德的人视为负责任的行政行动之基础的观点。在《负责任的行政官员》(1998)一书中，库珀考察了合乎道德的决策过程并且提出了一个处理道德问题的模式。像一些其他的学者一样，库珀讨论了责任的客观(外在)本性和主观(内在)本性。他认为，当这两种形式的责任之间有冲突时所产生的问题根本上就是道德性的。库珀认为，无论是内在的控制还是外在的控制，它们都可以促进合乎道德的行为。在他看来，之所以如此，其原因在于负责任的行为有四种成分：个人品质，组织文化，组织结构以及社会期望。他认为，个人合乎道德的129行为不仅要求组织的影响范围和权力是有限的，而且还需要个人具有道德自主性和自我意识。

我们从所有这一切中能够得出什么结论呢?我们可以认为，有好几代学者都已 经断定了行政责任不仅难以界定，而且甚至更加难以落实。在某种程度上，这是由于作为更大治理系统之组成部分的行政过程很复杂的功能所致。其结果就导致了一个由责任机制和体系构成的复杂网络，而这个复杂的网络正是现行美国政府体系的特性。罗姆泽克和英格拉姆(Romzek and Ingraham 2000)为我们认识这些关于责任的多种观点提供了一个有用的框架。他们认为，责任根据是内在的还是外在的以及根据其所呈现的个人自主性的高低而主要有四种类型。第一种类型是层级制的责任，这种责任是“基于对其工作自主性很低的个人进行严密的监督”。第二种类型是法律责任，这种责任意味着“按照业已规定的命令对绩效进行详细的外部监督⋯⋯例如立法组织和宪政结构"。这常常会包括例如财务审计和监督听证。第三种类型是职业责任，这种责任所依据的是“为那些其决策基于源自正确实践的内在规范的个体提供了高度的自主权的制度安排"。第四种类型是政治责任，这种责任要求对“外部的关键利益相关者——例如，经选举产生的官员、委托人团体、普通公众等——做出回应”(2000,242)。

罗姆泽克和英格拉姆指出，尽管所有这几类责任关系都存在，但是有些责任形式可能变得更占优势，而同时，其他的责任形式则可能会在某种给定情况下变得暂时没有什么作用。他说，在改革的时候，“在这些不同类型的责任之间常常会发生一种着重点和优先次序的转变”(242)。在接下来的这几节中，我们将讨论关于责任的那些被视为在老公共行政、新公共管理和新公共服务中占支配地位的假定和责任形式。