引咎辞职：司法行政化的加剧

引咎辞职：司法行政化的加剧

王怡

今年年初，最高人民法院院长肖阳在全国人大会议期间提出，要在全国法院系统全面推行领导干部引咎辞职制度。11月6日，最高人民法院果然颁布《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》。主要针对各级法院发生的“重大的枉法裁判”，明确要求法院院长应当引咎辞职。

“引咎辞职” 是一个时髦的词汇或制度。我们知道在西方国家，这主要是在行政部门担任公共职务的官员对于职务范围内的重大失责自动承担一种非法定的、多半是道义上的责任方式，即一种在自感有负选民信任时或者在舆论压力下的自我归责方式。所以这个责任的判断往往比法定的归责更加严格，也就是说这个“咎”，其实往往不一定构成法律上的责任。因而“引咎辞职”事实上成为现代社会对于担任公共职务的官员，要求其在不构成法定罪责的情形下承担更为苛刻的道义责任的一种习惯法。

我国近年来亦在党政部门广泛推行这一做法。并在人事组织制度上逐步将“引咎辞职”规定为某种情形下干部必须承担的一种法定责任。并得到了群众的拥护和欢迎。但这么做亦有其名不正言不顺的弊端。如上所述，“引咎辞职”是在选举制和舆论自由的语境下对于官员责任的一种扩大。它必须建立在官员承担法定责任时的无比清晰和肯定之上。否则，引咎辞职就可能淮橘成枳，反而变成对官员责任的淡化和模糊。

而最高法院将党政机关纷纷采纳的“引咎辞职”引入司法领域，最大的问题还不是将“引咎辞职”法定化后有可能出现的名分不清。而是这一制度的启动，将事实上加剧司法机关的行政化特性。一方面，对于选举制下的公共职务（法官），强行的引咎辞职在法理上无法自圆其说。最高法院要求法院院长在没有明确的“法定责任”之下引咎辞职，是对于这个经由代议机关选举任命的职位的不尊重。这进一步加剧了法院系统自上而下的行政化特性，最高法院对下级法院的管理权限在业务而不在人事上。但要求下级法院院长引咎辞职的规定，实际上侵蚀了这个至少在法律上算是独立职位的人事权，最终是侵蚀了地方代议机构的权力。这就使得司法这个系统与海关、工商等行政系统没有什么差别。并且这个规定的法律效力其实是大有疑问的，如果下级法院的院长不引咎辞职，最高人民法院在什么理由和法律依据下强制执行这个规定？

在此之前，最高人民检察院也公布了领导干部引咎辞职制度。在上述问题上是这样说的，“本人不提出辞职的，可以依照法律规定提请人大及其常委会罢免或撤换”。如前面的分析，假如对检察长的自我归责的要求高于法定责任，这个“提请人大及其常委会罢免或撤换”的做法就毫无道理。而假如其行为已经构成了足以“罢免和撤换”的法定责任，“引咎辞职”的说法就反而是一种对于基本职责的含糊和淡化。早在1998年，最高人民检察院曾责令银川市检察院主管反贪的副检察长引咎辞职，结果银川市人大却根本不买账。

近年来，法学界对审批制、请示制、审判委员会等“泛行政化”的司法机制提出了诸多批评。《人民法院五年改革纲要》也明确了司法改革的目标，就是要“还权于合议庭，充分发挥合议庭的作用，逐步取消院长、庭长未经审判程序个人决定案件的做法”。司法独立要求法官独立，司法不同于行政系统，最高法院不等于行政上的上级主管部门，法院院长也不等于工商局局长那样是一个业务和行政上的领导。从五年改革纲要看，这些看法其实已是法学界和司法界的共识。但这个“引咎辞职”制度则明显与司法改革的目标背道而驰，不仅没有反而进一步强化着法院的“行政化”特性。要求法院院长对本院所有法官作出的“枉法判决”承担责任，就等于将法院完全视为一个“首长制”的行政单位。而一个有可能要为其他法官背黑锅的院长，又怎么可能“还权于合议庭”呢？引咎辞职制度就等于是拿刀子逼着法院院长们从法官和合议庭手上收回一度下放的权力，进一步加大审委会的受案范围，进一步越俎代庖的拍板案件，使庭审回到形同虚设的局面，并在推脱责任的想法下更多的把棘手的案子向上请示。如果枉法裁判的案件是在请示制下由上级法院给出的判决意见，那么应该引咎辞职的是否就是上级法院的院长？

近来年法院推行司法改革，在审判权力下放的实践中，不可避免的出现了“一放就乱”的现象，尤其基层法院的问题比较严重。所以有一种意见认为在目前法官普遍水准较低的现实下，必须依然强调审委会的集体决策和把关，必须继续目前的司法“泛行政化”的特殊“国情”。从最高法官关于引咎辞职的规定及其可能的效果来看，笔者认为最高法院已经明显倾向于后种意见，显示出对墨迹未干的《人民法院五年改革纲要》的犹豫和悔意。引咎辞职，其实质必然是强化司法机关的行政化，而并不仅仅是一个反司法腐败的新招而已。

是朝令夕改，保守力量开始坐大？还是如证监会暂停国有股减持一般勇于纠错？司法改革举步维艰，牵一发动全身，区区小文并不敢有所定论。

2001-11-12