从辖区到社区：地权、社团和赋税

从辖区到社区：地权、社团和赋税

王怡

昨天报载一则关于社区民主发展的新闻。8月14日，北京北新桥九道湾社区的23位经直选产生的社区代表，逐条表决通过了酝酿已久的《九道湾自治章程》。章程规定“社区成员代表会议是社区民主自治的决策机构，是居民依法行使自治权利的制度保障”，社区代表由直选产生，而居委会是向它负责的执行机关。

当前城市社区自治的重构，在传统居委会体制下实现自治转型的确是一个现成的方向。南京、北京等许多省市近年都开始了社区居委会选举改革的尝试。但居委会框架下的选举改革，只是重构社区自治的一个局部，我甚至认为不是最显要的方面。因为城市居委会区划长期以来，只是一种人为的对于城市区域的行政性划分。这一划分的标准受制于传统的单位体制和城市整体规划的安排，划分的目标则是实现集权政治模式之下对社会及个人的行政控制。在这种具有“保甲”制度功能的化整为零的区划下，完全可能附近两个大院的居住人群联系比较紧密，但却分别属于两个居委会。“居委会”的工作是依照上面的意思为一种整体性的利益目标服务。现代意义上凸现社群分殊利益的“社区”利益，在不承认私有不动产产权的时代根本不可能形成。另一方面，随着现代城市建设和生活方式的飞速发展，城市生活的的整体性也远远大于街区利益的某种封闭性。因此传统体制下，是有辖区而无社区。

显然，上述局面是不会随着简单的社区居委会选举改革而斗转的。在今天的城市区域，如何重构社区自治，在公共生活空间的最基层，慢慢涵养出民主生活的需求和风度，涵养出类似托克维尔在《论美国的民主》中所激赏的某种民主理念的“民情”和习惯。我的看法在选举之外、但和选举制度又息息相关的三个方面的澄清，才是最值得关注的根本。这三个方面就是地权、社团和赋税。而北京九道湾社区《自治章程》的制度试验，之所以引起我的兴趣，就因为在目前各地的社区选举改革中，这一制度尝试开始隐约触及到了这三个主题。

第一、地权。首先需要分清的是，社区自治是一种公法领域内的“公民的自治”，还是私法领域内的“居民的自治”。我先谈居民的自治。政治学上的“社区”的概念是一个自然形成的具有较明显共同利益的社群共同体。根据《布莱克维尔政治学百科全书》的解释，欧洲历史上形成的城市“社区”，首先是一个基于对土地、因而也对地方事务拥有平等权利的居民共同体。社区和地权密不可分，这也是很好理解的。因为城市生活不像农村生活那样封闭。如一位北京市民，他一天的生活方式，居住、工作、购物、休闲，可能不是以“社区”也非以“街道办”为单位，而是以“区（县）”为单位进行跳跃转换的。他与更大范围内的上百万人的共同利益，可能会远远高于他和自己附近两条街上的十万人的共同利益更大更重要。在这样的城市生活中，“社区”可能是一个被严重分割的概念，甚至是一个彻底的“想象的共同体”。在利益范围高度整体化的城市生活中，唯一能够确立“社区”之分殊利益及其边界的，就是地权。无地权即无社区。

这里的地权是一个宽泛的概念，包括建立在不动产之上的一切产权形式。当前城市小区的业主自治就是一种完全脱离传统居委会体制的，完全基于地权的“居民的自治”。以居委会为标志的社区则比较模糊，但这次北京九道湾社区《自治章程》有一个大胆举措，即“社区成员以居住身份代替户口身份”。有一位外地打工妹当选为九道湾的社区代表。我对这事的理解不是在打破城乡户口分割上。九道湾在厘定“社区共同体”成员资格上向着“地权”的标准回归，这意味着社区自治开始从假想中的“公民的自治”向着“居民的自治”转变，是从辖区走向社区的正确方向。

第二、社团。社区和社团在英文中可用同一个词（community），无社团也就无社区可言。因为社团是发现、粘合和延伸社区共同利益的重要环节。因为共同利益可能是多方向的，比如除地权的基础外，还有宗教、种族、籍贯、性别、职业等社区内的利益相关群体。在公共事务的处理上，会形成一个分散化和自愿性的权力架构。一个成熟的城市社区可能拥有众多的社团力量，但如果不像房产小区那样拥有共同地权，便多半并无一个集中化的权力机构。反过来，如果在传统居委会体制下，缺乏共同地权的联系，但有一个集中化的权力机构而无任何多元社团力量的存在，那么无论这个机构是选举还是任命，都只能称为政府科层系统的翻版，并且事实上在私有产权制度下也成为一种合法性有问题的“公民的自治“。因为辖区内的公民必须通过选举强制性地让渡私人权利。这就与社区自治的概念相去甚远。作为一种公法意义上的选举这也是违宪的，因为《宪法》有政府分级的规定，最低一级政府是乡镇（城市的街道办事处），这就意味着在更小的区域内人民没有主权者，人民没有把私人权利让渡给一个统治者的强制性义务。所以“社区自治”的真实含义就是最低一级政府之下“无政府”。只有社团，没有政府，从这个意义上就能理解为什么“社团”和“社区”是同一个词。

北京九道湾社区的《自治章程》中公开提出“鼓励社区中介组织的发展”，这才是社区自治的真正方向。尽管这个章程同时又强调要“强化社区居民委员会对社区其他组织的协调功能”。

第三，赋税。九道湾《自治章程》中有关于社区财务制度的内容，并规定社区代表会议有权审查居委会的财务报告。这就产生一个问题，居委会的钱从哪里来？如果社区自治是一种公法内的自治，就会产生赋税问题。一个居民住在自己的房子里，给政府缴了一切该交的税。除了政府，他上面就不应有任何另外的统治者。居委会就算是经过社区居民选举产生，居委会（包括九道湾实行的社区代表会）在涉及这位居民私人利益的一切社区事务上，除非当事人本人同意，否则也并没有合法的权力。除非本人同意，这位居民的私法利益也绝不可能被代表，选举不能带来这种“代表”的合法性。因为居委会对这位居民而言，其公法身份也就是另一个个人（社团）而已。

事实上，城市居民目前也并没有给居委会缴纳任何政治学意义上的“赋税”。居委会的主要经费来自政府的拨付，来自全体公民缴纳给政府的赋税。以社区居民的名义去监督这个钱，这个权力其实也有问题。

如上述，社区是无政府的，居委会并没有征税的权力，所以社区自治只能是一种基于私有产权和契约自由的“居民的自治”，而与公法无关。社区自治的两个基本点，就是地权和社团。作为行政控制工具和准政府的单一权力中心的居委会体制，它的去路不是通过意义混淆的选举起死回生，而应该在以地权与社团为基础的、分散化和自愿性的社区自治中逐步衰落，退出历史舞台。

2003-08-16

《南方都市报》