以人身自由为质押

以人身自由为质押

王怡

加入WTO对于我国社会经济进步与法治建设的前程究竟有多大的推动与影响？一月以来专家学者已经展望颇多。商标法第二次修订的迅猛出台，显示出我们与国际游戏规则接轨的迫切心情与高效率。一部分游戏规则的修订是技术性的，对整个制度平台谈不上冲击甚至是力量的默移潜化的聚集。比如扩大商标注册人的主体资格到自然人，就是这一类的修正。但另一部分游戏规则的变迁，则对整个制度构成一种也许出于立法者意外的影响，慢慢使形势倒转，在未来使另一些更加重要的变迁水到渠成。

比如同样被视为直接受到加入WTO影响的一个举措，即国家计委会同财政部联合发文的《关于全面清理整顿外出或外来务工人员收费的通知》。通知指出针对外出或外来务工人员的包括暂住费、暂住(流动)人口管理费、城市增容费、劳动力调节费在内的七种收费将一律取消。这个效力档次在行政规章以下的红头文件，在我看来，就属于对未来更加具有深意的规则修订。

我从中列举出来的这几项收费，都是针对主要是来自于农村的流动人口的管制。这个举措的初衷无非在于降低门槛，减轻农民的负担，改善其在劳动力市场的非国民待遇，推动劳动力流动和农业人口向非农人口转化。也是部门管理者对于加入WTO之后的机遇与挑战的应对。如同薛兆丰在上期专栏中所持观点，农业问题要靠更多的农业用地转向和更多的农业富余人口进入城市来解决。他没有说剩下来的怎么办。而两部委的文件明显就是顺着这个思路来做的。

以上是立法者功利性的意图。而我所说在立法者功利性意图之外的影响，是涉及农民在人身权利上的非国民待遇。暂住费和暂住(流动)人口管理费的收取，其背后是暂住证制度。暂住证制度的背后则是针对“三无”人员的收容遣送“制度”。这一根链条，对于占据绝大多数公民比例的农民基本权利的伤害和熟视无睹，达到令人寒心的地步。

公安部治安管理局武冬立局长接受《南方周末》记者采访时透露，全国共有流动人口约8000万，按办理暂住证每人需交180元管理费用计，一年就是144亿。打个半折，也有80个亿。在“执法经济”的强力诱惑下，给各地执行部门的收容遣送工作带来了诸多弊病，日益激起民愤。而它背后的强制性保障，就是主要由民政部门来操作的“收容遣送”。国务院在1982年颁布《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，对流浪乞讨人员进行人身强制性的收留和遣返。应该说在当初还具有实质上的福利性质。但1991年国务院通过国（91）48号文件《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容遣送的范围扩大到“三证不全”（身份证、暂住证、务工证）的流动人员。微弱的福利性质转而被对于流动人口的严格管制所取代。这个文件没有经过国务会议讨论，并以国务院令的形式颁布，在法律规范的体系中属于行政规章以下的规范性文件。而一个行政规章以下的规范性文件，居然就由此决定了对8000万流动人员可能采取人身强制措施的基本制度。

已于今年7月1日生效的《中华人民共和国立法法》，第八条规定：对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。第九条规定：全国人大及其常委会可以授权国务院根据实际需要，对部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。根据这一规定，暂住证制度背后的收容遣送，在程序上是完全违法的。

根据我国加入的《公民权利和政治权利国际公约》，其第9条规定：“除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”根据联合国有关机构的解释，这里的“程序”，是专指司法程序。《公约》第12并规定：“在一国领土内合法居留之人，在该国领土内有迁徙往来之自由及择居之自由。”因此即便今后通过人大的立法，将收容遣送制度化，再将这一权限交给民政或公安部门执行。这一离开司法程序的人身强制和旨在管制人口流动的暂住证制度，在实体上同样无法自圆其说。

据说收容遣送和暂住证制度的目的，无非在于有助于社会治安管理。换句话说，之所以需要遣返三无人员，乃是预防性的。再进一步说，就是把流动人口当作高发犯罪率的“虞犯”人群。这令人想起911恐怖事件之后美国警方的“预防性拘捕”，和对于黑人和阿拉伯裔美国人的种族歧视。从收容遣送的相关文件看，并没有区分流动人口的来源地和居留地。那么理论上一个北京市城市户口的公民到一个边远小镇上长期滞留，也是需要办理暂住证的，否则同样将被强制送往收容站。但事实上我们看到，收容遣返的对象仅仅是由农村来到城市的民工。而需要办理并检查暂住证的，也是民工。没有人会去检查三资企业的白领。

因而民工在人身权利上的非国民待遇，就类似于有色人种在种族歧视下的遭遇，或911之后阿拉伯裔人士在美国的命运。保障社会治安更重要，还是保障公民起码的人身权利更优先？美国在最近的几个月通过了许多立法来限制甚至取消部分公民的民事权利，并赋予军事法庭秘密审判恐怖分子的权力。80%的美国人在调查中甚至表示愿意为了国家安全牺牲一部分的自由，而拱手交给政府。在我看来，这是一个危险的兆头。但另一方面，美国国内亦有很多相反的声音批评政府借口危机和国家安全而对于民权的侵蚀。

他山之石，可以攻错。收容遣送制度在我国的形成，基本上也是出于对社会政治目的的考虑。早在1961年大饥荒时期，一些地方路有饿殍，胆子大些的农民离乡出走，涌入城市寻求活路。当年11月11日，中共中央批转了公安部《关于制止人口自由流动的报告》，决定在大中城市设立“收容遣送站”，负责将饥荒中的流民收容起来，遣送原籍，以确保城市的稳定。这就是收容遣送制度的滥觞，在当年的情势下敷衍了极不光彩的职能。到了90年代以来，随着社会转型，我国犯罪率高升，社会治安不良。大量的人群离开了传统的单位体制和发挥着“保甲制度”功能（费正清语）的居委会和村委员治下，数千万人口呼啸而来，呼啸而去。但与此同时，由于法治手段的欠缺和市民社会的薄弱，各种社会中间力量的成熟并不能紧跟其后。这正是收容遣送“制度”在90年代死灰复燃并变本加厉的部分原因。

一个市场经济的现代社会必然要求和鼓励包括人才在内的流动性，尤其是城市化进程要求农业人口的流动性。但一个在社会结构上问题重重的转型社会，对于政治和社会治安的稳定需求却又不可避免的对于流动性充满戒心和恐惧。暂住证制度和收容遣送正是这一戒心的表现。它表明，一个社会在公共利益的名义下，把几千万离乡背井的农民作为社会安全的质押品。在必要的时候，以他们的人身自由来换取其他大多数城市公民和社会整体的利益。

所以根本的路径并非解决收容遣送在法律程序上的问题，而是怎么才能解除执法者和社会管理者对于人员迁徙和流动的戒心？加入WTO之后，来自于经济上的迫切需求，促使两部委决定取消暂住费、暂住(流动)人口管理费等不合理收费，以鼓励流动。尽管政策制定者的初衷并非指向暂住证体制，然而这种鼓励政策的着力方向与控制流动的暂住证体制恰好是南辕北辙的。接下来暂住证制度的松动，甚至对于收容遣返的反思和取缔，就会是一种顺藤摸瓜的方向。所以笔者认为这项举措，反映出经济上鼓励流动的需求开始压倒政治上控制流动的需求。在这种力量的背景下，就有可能在经济自由与经济安全，在公共治安与弱势群体的个体权利之间，重新厘清界限，寻求另外的制度路径予以整合。

另一方面，对于各种社会中间力量的宽容和培养，更是可以替代单位与居委会、村委会体制，造就良性的社会结构和自治力量的道路。一个市民社会的逐步成熟，归根到底是消除执法者戒心和严格管制的温性良方。

2001-12-03