可惜不是升级——谈劳动保障监察条例
可惜不是升级——谈劳动保障监察条例
The improvement should have been made
【主讲人】王怡（九鼎公共事务研究所研究员）
【时间】２００５年元月７日
【地点】当代工人杂志社会议室
【主持人说】有良心和责任感的专家，总是善于发现问题。我们在去年第１１期本讲坛，已经领教了王怡先生看问题的本领。今天我们再领教一回，听他说深说透。
人大找到自我
《劳动保障监察条例》已经施行了。大家知道，这是对１９９４年《劳动法》相关条款的细化，是好事，但也暴露出问题。我国实行劳动保障监察制度都十年了，今天才出台这个《条例》，说明劳动者的权益弱势，十年来没见好转，劳资冲突有激越之势，劳动监察效果有限；说明政府不得已，又选择了继续扩张劳动监察部门行政权力的路子。
细致分析后，我发现《条例》中新东西不多，这是行政立法性质决定的。过去，政府习惯用行政立法或红头文件解决社会矛盾，比如当年的收容遣送。近年，法治化程度走高，全国人大逐步成为立法中心，行政立法在制度变迁上的撬动力越来越小。以往人大立法，都授权国务院“制定实施细则”。最近几年，人大“粗放式立法”的痕迹渐渐减少，部分人大常委对政府立法的警觉、对社会舆论的迎合开始升温。人大立法时，除了某些具体问题指明由国务院另外规定，几乎不再给国务院这种普遍性授权。
又从司法转回行政
这样一来，行政法规和规章制度随意性开始缩小。“缩小”是法治化征兆，说明靠“行政扩权”模式处理社会问题这种传统的制度变迁思路，已经陷入困境。
但眼下，单个劳动者在劳资契约中仍是弱势，无论是诉讼，还是更高级维权方式，比如立法游说、行为请求、著书立说等，都昂贵而奢侈。于是，保障劳动者在契约中的权益，就有了两个方向：一是劳动者“从个体到团体”的上升，一是裁判上“从司法到行政”的下降。目前劳动者权益保障，基本上走的是后一条路径。因为行政显然比司法更廉价，更迅速，也更容易被操控。如果劳动者不能通过利益、金钱、时间、舆论和行动的联合，去购买那些更高级的维权方式，那么政府就给他们提供另一种救济。
《条例》恰好显示这十年，救济模式在从司法向行政下降。大家看这个公式：劳动诉讼（司法性质）→劳动争议仲裁（准司法性质）→劳动保障监察（行政性质）。
这个公式，给我们提供了一个视角。整个保障制度重心，不断从左向右移动，从司法向行政、从优良品向减价品移动。每当一种法治化程度更高的途径濒临失效，（主持人插言：比如去年夏天，某些地方法院说，不再受理部分维护劳动者权益案件。这个例子很说明问题。）这时，国家就用法治化程度较低的替代品救场。随着政府提供的解决机制越来越简单、便宜、粗放和直接，劳动者“购买”优良制度的能力越来越差。
政府该操什么心
《条例》值得欢迎和肯定，但在大背景下，《条例》也许恰恰意味着“法治化”趋势已经退到了皇城根儿下。千万劳动者和千万劳动契约，对政府依赖性越来越高。如果每一份劳动契约在签订和履行时，都要身穿制服的“监察员”在场，这种无限责任，行政监察部门承担得了吗？承担不了，行政责任就会上升为连带的政治责任。
还有，行政监察权力固然对劳动者有利，但它无法合理排除资方要求更高级解决机制的请求权。只要资方提出任意一种抗辩理由，无论有无道理，都得先仲裁，然后打官司，劳动行政部门立即就会失去行政处罚权。要知道，所谓行政监察权，本质上是与私人契约精神相冲突的。任何私人契约一旦发生纠纷，就与政府无关了，只能动用司法裁判权。这是法治社会的“最低消费标准”。（听众插言：《条例》有益，但也落后。）
所以，应该开启让劳动者“从个体到团体”的上升路径。《工会法》规定，１０人以上就可组织工会。政府要帮助劳动者结盟，通过集体合同、言论表达等方式，让他们既是劳动者，又是“监察员”。应该启动有限的政治参与和集团博弈的制度背景，逐步积累劳动者能力，让他们步入更体面，更文明，更理性的维权途径。不然，劳动保障从司法向行政急速下降，并将最终无力为继的趋势，就不可避免。
用诉讼模式比喻，逐步膨胀的行政监察制度，好比我国原来的“究问式”诉讼。政府像事必躬亲的法官，工作最累，责任最大，临了还要挨骂。要依靠市场化力量的集合，形成从经济到政治、从报刊到法庭的各种劳资抗衡。这就好比眼下我们正在学的英美“对抗式”诉讼，让当事双方使劲儿，政府把主要精力放在维持“对抗”的秩序，扶持虚弱劳动者，制定游戏规则上。这样不但轻松，还能化解个别场合下的是政治风险。
我们需要《劳动保障监察条例》，更需要劳工结社的从观念到制度的转型……
2005-01-07