从市场到宪政②：三篇社评
从市场到宪政②：三篇社评
王怡
昨天闲言兄一篇征文提出“要宪政不要民主”的观点。其重要理由在于实行“民主”对转型期经济的发展似乎有负面影响。宪政与民主能否作此割裂是一个问题，另一个问题是，在我看来，“民主”恰恰是今天转型期经济的市场化的要求。我和恒方兄在《21世纪经济报道》撰写的社评，今年以来一直持续关注和揭示“从市场到宪政”的可能性。今天经济上的的两大难题，财政危机和银行风险，最大的问题都出在缺乏民主化的制度渠道。现实的民主压力不是来自于知识分子的观念，而就是来自于今天的经济和财政困境。在现实操作层面，我的一个基本看法是，财政危机和赋税危机将成为中国推动民主宪政的一个突破口。而这个口子将首先导致地方主义的合法化。从而有助于使宪政的方向走往联邦主义的道路。
之前写过一篇社评，后来取名叫《从市场到宪政：经济沙皇时代的结束》，谈论停止国有股减持的事件。下面是这两周的社评，谈论社保基金和银行呆帐。问题不同，但原因都一样，都是因为不同政府部门和不同市场主体的利益分化。越是分化，越是多元，解决的思路就越是一样，即民主。
而所谓民主，并不单单是选举。其经济上的意义就在于一个必不可少的“制度化的博弈渠道”。
另：最后《国有资产全局如棋,中央地方有合有离》一篇写于16大之前一周，希望抢在16大前公开倡导地方主义和主张国有财产权的分化。但因报社考虑到政治风险，拖到16大政治报告出来的当天才敢登出来。
2002-11-18
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第一：
多方化解银行呆帐，协作推动利率市场化
王怡
9月24日,中国人民银行决定将之前在银行间债券市场进行正回购操作形成的未到期国债余额，转换为相同期限的中央银行票据。这些期限在一年之内的央行票据，功能上相当于央行发行的短期债券。这在财政部长期不发行短期国债的情形下，为商业银行提供了短期资金融通的工具，为银行间债市创造出流动性和蕴含其中的套利机会。
商业银行不良资产比重过高，已成为金融体制越垒越高的风险。银行在此情形下普遍惜贷，而将主要资金和增值机会放在了超额存款准备金和银行间债市两个方面。应当说这种投资选择在目前条件下对商业银行而言的确是降低呆帐损失的理性选择。但由此带来两个问题，一是超额存款准备金给中央银行带来了越来越沉重的利率压力。二是银行间债市由于供不应求，中标利率开始不断走低。如果这一趋势不能扭转，对央行而言一是带来降息的压力，二是改变商业银行资金流向，一部分资金转变为超额存款准备金，央行的利率压力继续增长。一部分则可能铤而走险进入股市。两种局面都不是央行愿意看到的。而降低甚至取消超额存款准备金的利息尽管是央行愿意做的事情，但这样做会进一步造成银行间债市的供不应求。在商业银行缺乏足够投资渠道的条件下，这无异于逼虎下山，金融系统的整体风险将不可预测。因此，推动利率的市场化，创造债市的流动性，为商业银行提供规避风险的金融工具，就成为解决上述问题的先决条件。
于是今年6月，央行开始在银行间债市进行正回购操作，出售在短期内将予以回购的债券，吸出资金以拉高中标利率。取得了不错的短期效果。当然央行进行正回购操作也有因为固定汇率制下在外汇市场放出基础货币而需要通过债市的正回购维持平衡的因素。不过因为未到期的正回购合同不具有流动性，在商业银行的风险规避上正回购操作并不能产生制度化的效果。现有条件下，如果要为商业银行创造短期融资和风险规避的金融工具，应该是由财政部发行一年以内的短期国债为首选。但财政部对于财政压力的考虑显然多于对金融风险的权衡，迟迟不愿发行短期国债。这次央行决定将未到期正回购合同改为央行票据，并说明央行票据这一金融工具将长期存在。事实上是替代了短期国债的功能，并体现出推动利率市场化的倾向。
尽管据报道，如财政部官员所说“财政部和中央银行的根本利益是一致的”，都是为维护和发展一个健康的国债市场。但国债市场对双方而言和对商业银行而言是一样的，都不是目标、而只是一个手段。财政部希望国债市场成为一个可以化解财政压力的输血管道，而央行则更看重国债市场在目前金融环境下为商业银行提供一个资金融通和风险控制的氧气房。货币政策和财政政策角色和定位不同，其考虑和思路有差异，甚至在具体操作上出现对局之势，这并无须讳言，事实上也是极为正常的。不过央行和财政部在央行票据与短期国债上的不同态度，也已说明商业银行不良资产带来的金融风险的压力与政府的财政危机带来的压力开始合流，开始在国债市场上相遇，甚至可以说开始出现了对于稀缺资源和市场功能的博弈。
金融改革与其他方面的改革一样，日益呈现犬牙交错的复杂性。不同部门、地区或市场主体已形成不同的利益与压力集团，形成不同的思路和侧重点。这一点倒并不是令人担心的地方，因为这甚至是一件好事。然后令人担心的是我们能否尽快的形成一个协作和博弈的制度化环境。无论是商业银行的呆帐问题，还是政府财政的压力问题，都需要货币政策与财政政策的协同作战而非单兵突进，需要不同部门利益制度化的博弈和良性沟通。传统体制下主要依靠上级部门统一规划和全局安排，而并不强调这种制度化的博弈。但今天这一传统路径必然要向着部门协调和民主化的博弈渠道转向。才可能在复杂的利益交错和信息分散之中形成最不坏的一种合力。
另一个例子是从10月1日起，国家税务总局制定的《金融企业呆账损失税前扣除管理办法》开始执行，《办法》明确规定部分呆帐损失不得在税前扣除，并规定了不得提取呆帐准备金的债权和股权的范围。从总量上减少了可以通过税务支持而得到缓解的呆帐损失。而几天前，104家城市商行联名呼吁要求得到更多的税务支持。并对我国目前涉及呆帐方面的计税规定提出了诸多质疑。减少准备金提取与降低呆帐风险是一对矛盾，而化解银行呆帐和潜在的金融风险与加大税收缓解财政危机同样也是一对矛盾。而推动利率市场化、创造市场流动性与化解银行呆帐之间都有着复杂的逻辑联系，这种逻辑上的联系在现实操作中就变成了不同机关和利益主体之间的联系。
银行呆帐和金融风险的化解，最终要靠推动利率市场化，靠创造更多的流动性和灵活性来为商业银行创造转身和盈利的机会。但这需要不同政府部门和不同市场主体之间的立场妥协和利益谈判。长远的看，银行呆帐的问题不仅仅是一个经济和技术问题，而是一个利益立场的妥协问题。这将取决于我们能不能建立起一个成熟的和制度化的博弈渠道。
2002-09-30
《21世纪经济报道》社评，2002年10月7日
第二、
社保基金名分待定，入市风险长放眼量
王怡
近来多方传出社保理事会将选定首批投资管理人及社保基金行将入市的报道。这一行军号角对行情淡然的股市和近期国内政治经济格局而言，都有着令人振奋的正面效应。社保基金入市的话题已持续两年有余，而去年社保基金参与中石化配售一役初遇败局，帐面浮动亏损2亿多，将全国社保基金2001年收益率下拉至2.25%，与一年期银行存款利率持平。此一幕仍历历在目。
劳动保障部去年针对社保基金的行政监督、征缴清欠和举报问题频频颁布相关规章，一个月前国家七部委又联合下发《关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》，要求各有关部门进一步加强社会保障基金管理，确保基金安全。如果以社保基金为本位而非以证券市场行情及其难以预测的微妙意义来思考问题，那么我们有理由认为在各方面制度尚不完善和整体社会经济出现全方面信用危机的较长时期，社保基金的安全是比基金在存款和国债投资之外的收益更为优先的向度。这也是国务院七部委联合发文所强调的关键。而不到一月，我们便听见了关于300亿社保基金即将挥师股市的消息。
长远的看，社保基金通过证券投资等多种方式进行保值增值，是对股市和社会保障制度两方面都有好处的必然大势。关于入市风险的讨论也宜长放眼量，如果部分社保基金有望在近期内入市操作，除了选择优良的社保基金管理人外，另一些因素的考虑亦是万万不可或缺的。
我们看到，劳动保障部门出于支付压力对基金安全的考虑明显偏高，基金入市对证券市场的影响在其思考中的关联度则较低。而基金理事会对于投资方式的拓展却更显出跃跃欲试的魄力。至于多数股民，则在其投资利益与个人社保安全的不同立场间游离不定。一方面各种政策走向的博弈中，不同部门或人群的角色与利益关联决定了其思维的不同侧重。另一方面，社保基金的风险与安全，包括其征缴和监管上的诸多问题，都与社保基金在产权性质与名份确定上的模糊性有着密切的关系。
从国外关于社保基金的性质界定看，有两种比较确切的产权状态。一种是以社会保险税的形式从雇主和雇员那里征缴，这就明确了社保基金的性质是国有资产和政府预算收入。其专款专用的特征并不影响这种肯定的名分。这种名分同时带来了政府在法律上对纳税人的支付义务。其基金管理方式也不会影响这种肯定的义务。另一种则是非税征缴方式下社保基金在信托制度下具有的双重所有权。这是一种非政府预算的团体财产权形式。而我国目前的社保基金正好介于两种明确的产权状态之间。似税非税，官民不分，而政府对于社保的法定责任也就含混不清（尽管国家社保基金的缺额每年都得到了政府的财政拨付，国有股减持亦将减持收入或股份直接无偿的划拨给社保基金）。所以在通常的讨论中我们会常常看到诸如“社保基金是老百姓的‘保命钱’”这样名不正言不顺的混乱说法。
在传统的思路下，国家行政机器关心的只是如何将钱强制性的筹集起来，然后应付某种国家经济职能的支付需求。至于这笔钱的产权如何并不予考虑。尽管《社会保险费征缴暂行条例》将社保费划在税收之外，但对社保基金却没有任何财权界定，仅仅规定“征缴的社会保险费纳入社会保险基金，专款专用，任何单位和个人不得挪用”。现在社保基金开始进入资本市场，谁来受益，谁在承担风险，社保基金理事会到底是董事会还是管理层，政府的连带责任如何厘定，这些问题不理清楚，而依然靠一套行政化的监督体系来应付一大笔天文数字的市场化资金的管理、制衡和激励，是不现实的。
而将社保基金视为非政府预算的团体财产，存在着几个问题。第一，我国目前尚无确认双重财产权的信托立法。第二，社保基金与一般的信托基金又不同，它的征缴是强制性的，这种施加在公民身上的强制性带来了政府的连带责任。因此社保基金不可能通过破产来免除其对缴费者的支付义务，也就不可能完全实行私有化的产权原则。
事实上，在社保基金的产权模糊性之间，近年来很多做法已经显示出社保缴费开始向着“税”的特征演变，即强制性增强和纳入政府预算。按目前说法税务部门是“代收”社保费，所以《暂行规定》规定对“拒不缴纳社会保险费、滞纳金的”，征收部门没有直接采用强制性手段的权力，只能“由劳动保障行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴”。但因为征缴不力一些地方政府早已突破此节，如广东去年规定税务部门可以直接“书面通知其开户银行或者其他金融机构从其存款中扣缴社会保险费和滞纳金”。而江苏在两个月前，干脆通知各地将“社会保险基金纳入预算管理”，要求将养老保险的余额缴入国库。
也有一种意见认为非税的方式可以使政府财政相对脱离于社保基金的营运风险，保持一个适当的责任距离。但这种考虑并无法推脱政府因为强制力量的介入而必然具有的连带责任。反而使得社保基金的责权利变得弹性不定，加大其市场化营运的风险。同时将社保基金视为参保人员的公共基金从而将社保基金的风险视为参保人员的公共风险，一旦将来社保基金遭遇股市上的较大风险，就有可能引发更难以控制的社会心理恐慌和多米诺骨牌的局面。
在衡量社保基金入市的风险时，和股市发展和社保基金增值保值同等重要的另一个问题，是打造整体社会经济在矛盾重重的转型期和普遍的诚信危机之下的制度安全感。并尽可能努力使种种改革措施在一个逻辑同一的民主化博弈的社会制度架构中得到相互的呼应。无论是产权和责任的明析，还是社会保障的公平性和社会化，以及社保基金的征缴难题、劳动力价格的准确比较和劳动者对雇主依附关系的弱化，一个在税收形式下进行信托管理的社保体制都将发挥出更加制度化的功能。完善一个财权明确的社保制度并不能避免某次投资的失误，但制度化的努力却可以尽可能化解整个系统的不可测风险。
2002-09-27
《21世纪经济报道》社评，2002年9月30日
第三、
国有资产全局如棋,中央地方有合有离
王怡
前不久，国务院办公厅发出关于“妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题”的通知。开始对某些地方政府为吸引外资而采取“保证外方投资固定回报”的做法进行清理。国务院的考虑是在“国内资金相对充裕、融资成本较低、吸引外资总体形势良好的有利条件下”地方政府的上述做法明显将造成国有资产投资的不平衡的风险，对国有企业的增值保值不利。而某些地方政府坚持这么做，则显然更加看重吸引外资对当地经济的拉动作用。
国企产权改革化解“所有者缺位“与政企不分的重要思路,是打破大一统的所有权格局，以寻求投资多元化之下的制度张力。这个多元化，通常指的是国有资产与非国有资产在企业产权结构中的离合关系。所谓离合的意思是有离有合，并认为建立在独立利益立场之上的合作要比垂直控制之下的效果更加可靠。这是政府与民间或者说国家与市场之间一种积极的张力。但是另一种同等重要的离合之中的张力，另一种须打破的大一统的产权管理体制却长期以来被忽视了。那就是国有资产内部或国家内部中央与地方之间的离合与张力。
中央与地方之间在放权让利的离合中体现出来的张力，是20年经济改革取得杰出成效的一个关键因素。但与政府和民间在国企产权改革中名正言顺的离合相比，中央与地方在国有资产管理上凸现某种离合中的积极张力却只是一个经验主义的过程。由于国有资产在法理上是属于国家中枢的，中央企业与地方企业之分长期以来仅仅是一种行政管理上的离合。但在国企改革进入产权改革阶段后，随着行政干预的逐步消退和国有资产效益问题的日渐沉重，这种行政管理上的分工就势必逐渐演化成关乎所有权行使的离合。其中最重要的一个内容是剩余索取权上的离合，由此推动了1994年分税制的诞生。
随着国有资产管理体制的建立和政府逐步退出企业竞争和日常管理的进程，这种中央与地方之间由国有企业行政管理上的分工向着国有资产所有权权益上的离合进行转折的趋势将日渐清晰。最近有学者提出国家在国有资产管理上要从“管理企业”向着“管理资产”转变。这将促使中央企业与地方企业的区分进一步变成中央资产与地方资产之分。有可能使事实上形成的地方国有资产管理体制在统一的国有资产所有权下获得关于责权利的名正言顺的界定。如何对这一趋势进行有效的也是有限度的澄清，在责权利的离合之中达到一种对国有资产所有权及其剩余索取的分级管理下的积极的均衡状态，就成为了下好国有资产管理这一盘棋的关键。
如上述对某些地方政府为吸引外资采取“保证外方投资固定回报”的类似做法，固然有撇开全局利益的浓厚地方保护主义色彩，这种保护主义的利益驱动在某些方面对国有资产管理的确造成了负面影响，甚至成为促使国有资产流失的一个重要因素。但另一方面，地方政府对地方利益的权衡和深切关注，其本身具有极大的正当性和合理性。而且这种权衡和关注往往是地方政府愿意并且能够对国有资产实施有效管理的最主要的动力。正是这种休戚相关的动力而不是来自中枢的指令，促使深圳等地逐步建立了较有效的国有资产管理和运营体系。最近江苏省对省级国有资产管理和营运实施有效监督，向12家省级国有资产经营公司委派监事会主席、专职监事和兼职监事。在其主要领导的讲话中，着重强调了这是“全省人民几十年辛勤劳动积累的”人民的共同财产。这种对地方利益的深切关注并非必然会导向狭隘的地方保护主义，而可以在国有资产一盘棋中成为责权利有离有合的正面的积极因素。
关键在于离合有道。在于承认地方政府的某种具有独立利益立场的“子公司”地位，给予其在国有资产管理上责权利相统一的身份，以及一个独立利益之上的合作和博弈的空间。在国企产权结构与国有资产管理上真正形成一种“多中心治道”的制度张力。反过来如果离合不可避免却无道可循，犹如貌合神离。那么任何一种地方利益的立场就必然真的转化为贬义的地方保护主义，成为一个国有资产管理体制首要应付的负面力量。如在长期处于僵局的国企破产问题上，由于国有资产在中央与地方之间责权利的厘定不清，某些地方借中小国企的假破产真逃债现象将归属地方的财政危机转化成归属中央的金融风险。而在某些大中型企业的破产问题上则因对破产后职工安置等问题的衡量而阻力重重。因为利益冲突在不具有正当性的主体间缺乏渠道通过有效的博弈去达成均衡，新的破产法便在缓慢呈现的矛盾中久久不能出台。而最高法院前不久颁布了对现行破产法（试行）详尽的司法解释。其内容基本与新破产法草案一致。这是一种出于全局利益而借助司法领域绕道而行的权宜之计。因为在司法领域地方法院完全无法像地方政府在行政和立法领域那样去参与博弈，所以这可能是一种极具效率的替代方式。也可能在将来成为一种越来越频繁使用的制度变迁方式。因为除了强制性的行政指令之外，全局利益的考量始终要比局部利益的伸张拥有更广泛的公共权力资源。
然而长远的看，离合有道、一张一弛的国有资产分级管理和统一的所有权下权责利的名分划分，对国有资产的保值增值而言也始终要比打压地方利益伸张的权宜之计更加可靠和可持续。也许我们有理由将目光转向即将召开的党的新一次全国代表大会，可以超越于地方、部门和中央政府责权利之上，为国有资产管理体制改革确立与时俱进的新的目标。
2002-11-01
《21世纪经济报道》社评，2002年11月8日