限制乞讨与“禁止来电”

限制乞讨与“禁止来电”

王怡

近来各大城市纷纷出台和酝酿在“地铁、旅游区、繁华街区”禁止乞讨的政府法条。事实上，在一些特定时期将乞讨者集中强制赶出城市是许多城市长期以来的一贯做法，当初“收容遣送制度”的起源和目的之一就是禁止城市里的乞讨和流浪人员。现在因为收容制度被废，短短半年，在公共场所“清理”乞讨的行政欲望就再一次肆无忌惮的公开化了。

这一公共政策是危险的，它的实质是对乞讨者宪法平等权利的侵犯，和对他们人身自由的限制。

第一，从立法的技术上讲，政府也许可以针对“乞讨行为”进行管理，但绝不能针对“乞讨者”进行管理。“乞讨”是一种合法的民事行为，法律只能看见对面有一个人在准备乞讨，也就是在请求他人与之缔结一份私人赠与契约。但法律看不见对面有一个“乞丐”。因为“乞丐”并不是一种特定的法律主体，并不是一种特殊的人。把一个在公共场合进行乞讨的公民看作是应该受到管制的“乞丐”，这本身是一种对行乞者的身份歧视。在法律眼里只应该有甲方乙方，有自愿或不自愿的契约之分，但没有高贵的契约与低贱的契约、体面的缔约人与卑贱的缔约人之别。

而政府对公共场合“行乞”行为的限制，必将导致对一种特定人群——“乞丐”自由出入公共场合的限制。如果任何人都可以在一种公共场合自由出入，“任何人”显然包括了曾经和正打算行乞的人。但从最近江苏出台的法条看，其中规定发现乞讨者后“可以劝其离开”。如果政府针对的只是“行乞”行为，就应该劝其停止，政府有什么权力“劝其离开”一个公共场合呢？这一规定非常鲜明的透露出政府立法者的真实意图和价值观：其实并不是乞讨行为、而是“乞丐”本身才构成了对城市形象的“侮辱”，和所谓对视觉的损害。在这种眼光下“乞丐”根本不是人，他就算站在那里没有乞讨，他也是一种被非人化的环境污染。这一看法是非常令人齿冷的，这一政府立法的恶劣程度甚至和收容遣送制度一样高，因为它限制了一部分人的人身自由，并因此危及到他们的生存方式。而根据《立法法》，限制人身自由的法律只能由全国人大制定。因此各城市的类似立法毫无疑问都是“非法”的。只要一个公共场合是非行乞者可以免费进入的，对行乞者的任何出入限制就都是对其基本人身自由的侵害。

第二，如果一个人可以在街道上散发宣传资料、名片、调查表格或随机采访行人，在地铁里拦住另一个人问路，在公众场合举行各种商业或政治活动，或在旅游区请求一个人为自己拍照；那么一个人也就可以在上述场合请求另一个人向自己布施。在没有政府干预的情况下，一个公民可以自由选择是否拒绝上述打扰。但如果进行政府干预，政府就必须针对每一种类似行为而不能仅仅针对“乞讨”这一种行为去干预。否则这种干预还构成了对行乞者平等权利和契约自由的伤害，构成对他们的一种身份歧视。

美国最近有一个著名的宪法判例，和我们这里政府立法限制乞讨比较类似，不妨简单加以对照。在美国“电话推销”非常普遍，大多数美国人讨厌接到推销电话就象我们有人讨厌遇见乞讨。美国的联邦通讯委员会出于好意，在今年6月通过了一个帮助大家谢绝“电话推销”的“禁止来电”法案。根据这个法案开办了一个官方网站，凡是不愿接受电话推销的人可以来此登记。登记后再收到这类电话就可以告对方侵犯隐私权。根据此法案将会对推销电话处以一个电话最少2000美元的罚款。截至9月，已经有5千万电话用户参加了登记，几乎涵盖了绝大多数美国人。按说这是一个为老百姓办实事且得到群众拥护的好政策，但这个法案从9月份到现在，被地方法官、联邦上诉法院和最高法院一路判为违宪。因为每一通来电都是一个来自私人的要约，个人可以有拒绝任何一通电话的权利，但政府介入这种选择性的拒绝就会构成对电话要约的一种言论歧视。如最早宣布该法案违宪的诺丁汉法官所说，“对一个正在用餐的人来说，一个来自慈善机构的电话和一个来自电话推销商的电话没有什么区别，它们同样构成了对此人的打扰。电话铃响就是电话铃响，政府不能区别对待某一种电话，不能选择性的将后者列入禁止之列而对其他电话网开一面”。

同样，我们讨论的不是行人是否可选择性的拒绝，我们讨论的是政府能否选择性的限制公共场合一种合法的私人行为？即使每个人都不喜欢乞讨者，也应该由他们自己去拒绝，如果构成骚扰则由他们主动去告诉。政府诉之法律，出面帮助人们进行一种对他人的普遍拒绝，往往是非常危险的。因为法律不应该去评价不同的生活方式、私人行为和衣着外貌的优劣，并按评分等级給予人们权利上的差别对待。被打扰就是被打扰，对一个行走在地铁站的人来说，一个向他行乞的无职业者和一个向他募捐的“希望工程”义工，或一个扛着摄像机的电视台记者，也并没有区别。

2004-01-01

《南方周末》