中央集权制与宪政转型（修订版）

中央集权制与宪政转型（修订版）

王怡

理解中国的政体特征，一党专制和现代意识形态政治是更多受到关注的层面。但在一党专制的包裹下，另有一个两千年来的专制主义传统，就是中央集权制。毛泽东曾说“百代皆行秦政制”，这个秦政制，就是指的中央集权的、垂直管理的和易地为官的郡县制。中国从秦朝废封建开始，就几乎终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性。从此以一种科层制的官僚体系（郡县制和后来的科举制）取而代之，建立了一种中央集权的政体模式。迄今为止，在政治运动、意识形态宣传等现代极权主义技术以外，中央集权制仍然是共产党所沿用的一种古典的和日常的统治技术。自由主义是反一党专制的，几乎是一个常识。但自由主义是否一定是反中央集权的？对此学界是相当缺乏讨论的。

本文试图从四个方面讨论中央集权制在今天的政治风险，及其与地方主义的冲突，以此探讨对中国未来宪政民主转型的影响。一是易地为官的原则与本土化的选举制度之间的冲突。二是中央集权制所导致的地方政制的变迁。三是财政上的中央与地方冲突。四是司法权的中央与地方冲突。

一、异地为官与本土化

任何一种中央集权制，都是和地方选举制度背道而驰的。在官员的人事上它们呈现出两种差异性原则，一是异地为官原则和中央的人事特权，如清代“不得官于其乡五百里以内”的定制。一是地方官员的本土化原则，这是基于选举制度对民意合法性的依赖。在各国早期的选举法中，程度不一的要求候选人须在选区内有一定的居住时限。如英国1918年的《国民参政法》要求拥有选举权与被选举权的条件是“6个月以上”的居住期限，到1928年降低为3个月。美国也要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。居住地是划分选区和拥有被选举权的天然标准，在选举制下，地方行政首脑的合法性来自于自下而上的同意，这种民意的基础必须要求地方首脑是以本土利益为重，而不是以国家整体利益为先的。他是一个地域性的利益群体的代理人和领袖，而不是一个中枢机构派遣的行政下级。选举制度和封建制度有一个共同点，一个通过民意的分割，一个通过封建契约，都暗含了扶持和容纳地方自治的因素。排斥地方独立品格的中央集权体制，是它们共同的反面。

中央集权与地方选举之间，凸现出地方自治和行政控制两种价值目标的鸿沟。异地为官是中央集权制行使行政控制的主要技术手段。选举制度的本土化原则产生地方自治的倾向，从而对异地为官原则和整个中央集权制构成本质上的冲击。一旦中央不能自由任免地方主要官员，中央集权制就不复存在。这是目前中国一些自下而上的基层选举改革试验，所面临的一个不可逾越的困境。所谓“基层选举”这个说法，本身已经暗含了对民主的一种科层化的解释。民主意味着政治共同体的自治，民主过程就是一个挣脱中央集权体制的，一个反科层化的过程。换言之，选举与基层本应该是一对针锋相对的概念。村民自治和社区自治的选举改革，目的都是要摆脱村委会和居委会作为政府“基层”或派出机构、作为一个行政控制系统的末梢的角色束缚。而能成为多中心治理框架中的一个个自主性支点。一旦离开这样的目标，单纯的选举能够发挥的功能就将是非常有限的。

中央集权制下的官僚制度，一个特征就是无法凸现政务官和事务官之别。在选举制度下，领导官员主要通过各级和各种选举进行升迁，他们作为“政务官”向下负责。而非选举职位则通过人事制度的运作进行配置，他们作为“事务官”向上负责。选举制的宪政意义，就是对政府人事特权的一种限制。将政务官从一个垂直化的人事系统中分别出来，成为地方自治的出入点。但是在那些从基层开始的地方政改试验中，一个在权力来源上偶然脱离了人事制度的干部，无法通过选举制度进行政治前途的晋升。他唯一的机会就是在下一次竞选中失败，然后以一名选举制下的失败者和人事改革实验中的成功者的身份，回到人事制度中。重新成为一名体制意义上的科级或处级干部。除非他希望永远呆在基层，否则决定他未来仕途前程的，仍然不可能是什么对下面负责的民意，而是对上面负责的集权制下的组织原则。在哪一个行政级别上进行选举，哪一个级别就是选举制度与人事制度相互衔接和相互界定的战场。除非选举制度的改革能够从上而下的推广，否则在最低一级展开的基层选举，将无法在人事制度之外为大批当选干部开辟一条新的仕途。当选的干部必然仍将隶属于组织人事系统，选举制度和文官体系之间仍然无法分开。政务官和事务官之别，不可能因基层的直选而呈现出来 。在这种情况下，选举并没有因为当选官员及其合法性来源的本土化，而带来地方自治的好处。但却突破了易地为官原则，使中央集权制的垂直化的行政控制效果被削弱。更不能说意识形态的政治控制力也因此受到削弱。因此这样的选举，既不可能积累老百姓自发的热情，又必将受到当权者的严格控制，不可能成为一种自下而上撬动制度变迁的力量。

以法国的中央集权体制为例。省长是国家权力而非地方利益的一个代理人，他直接代表中央政府和中央各部。尽管法国也有地方选举和地方议会，但中央政府依然保留着对地方官员的人事任免权 。在1982年的“地方分权”改革之前，法国的地方事务几乎均受到中央政府的支配 。不过法国拥有数量巨大的市镇自治体，这些自治体人数很少，大部分只有相当于中国一个自然村的人口，但都拥有9－37人的市参议会。法国地方基层的直接民主色彩也很浓，它的参议员总数是全世界最多的，高达47万人。即使在地方分权改革之前，它的中央集权模式和中国的中央集权制，仍然有着天壤之差。不过法国在1982年后，中央对地方的行政控制开始削弱，控制手段也从直接的行政干预逐渐转向间接的司法审查。法国的中央集权制也进一步转往宪政化的方向 。这显明单一制政体的国家也可以导入高度的地方分权的因素 。中央集权制不一定就是单一制政体的必然特征，中央集权制的反面也并不一定就是联邦制。

古代中国有一种精英化的士绅自治的传统。这一传统在很大程度上削弱了中央集权制的实效 。有学者也借助这一古典的乡绅自治原型，将现代的乡村自治理想称之为“村镇共和” 。从共和的观念看，一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在地方是集权的。一个全国范围的单独的民意去支撑和垄断整个政权的合法性基础，也显得单薄和危险。单一的民意因素被无限放大，很容易导向寡头体制。一个较大人群的民意，也没有足够的正当性在一切地方事务中去顶替和漠视一个较小人群的民意。因此地方选举既是民主制度的题中之义，还具有另一种宪政的意义。就是在民主制的内部形成一个民意的梯形，用复合的民意去制衡单一的民意，用地方自治去化解中央集权。彻底的中央集权制一定是共和的反面，也是宪政的反面。在地方与中央的关系中，民主与宪政的目标呈现出一种互动的关系。即地方的民主化，就是国家的宪政化。

地方政权如不真正实行选举制度，在异地为官的人事原则笼罩下，地方政府在本质上就是一个外来政权 。公共权力主要掌握在一批由垂直人事系统控制的外地干部手中。易地为官原则暗示了地方在政治制度中的客体化，取消了地方利欲在国家体制中的正当性。地方政府的主要职能，就扭曲成为以一个外来者和“殖民者”的身份，去攫取地方的物力和维持地方的秩序。在中央集权制下，地方的利益诉求，高度依赖于行政系统的人事效率和国家中枢那些相对遥远的分权制衡机制，但无法得到一种民主化、地方化和宪政化的及时保障 。换句话说，在中央集权制下地方利益的实现只有两种出路，一是迷信中央，一是背叛中央。

易地为官原则是与责任政治相反的一种官僚制。在中央集权制下，如果权威向下的复制和传播是顺畅的，那么责任和风险向上的复制和传播也将是“顺畅”的。有学者研究明代的州县政治体制，指出州县行政权的不自主，是古代地方政治一贯的特点 ，造成官僚们事事向上请示的恶习。“请示汇报”是中央集权体制和易地为官原则的一个必然产物。处理问题的级别越高越有效，越说明问题受重视，越不伤害地方权力的正当性。这恰是地方行政制度严重丧失责任能力、甚至濒临无效的危险信号。这种无效是中国两千年中央集权制潜伏下的一个恶性肿瘤。如果所有官员的合法性都来自一个自上而下的最高权力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，尽管成文法上有纵向的权限划分，但这种划分只是功能性的，因而也就是临时性的。中央在理论上有权干预地方的一切政务，随时有权将留用给地方的权力拿过来自己直接行使。这种一竿子到底的行政权，由一竿子到底的人事权带来，也由一竿子到底的权力合法性所决定。官僚们为规避责任，往往都学会了审时度势，向上转嫁政治责任。因此中央集权的程度越高，中央的政治合法性的耗散速度就越快 。目前中国政治危机的一个现状，就是民众对中央的不满普遍超过了对地方的不满，中央政治的崩溃速度超过地方政治的崩溃速度。尽管“反贪官不反皇帝”是历代造反者一种策略上的口号，但历史证明只要贪官超出一定的量，皇帝总是会比贪官垮得快。中央，是中央集权制下的“冤大头”。

因此地方选举对中央政府的政治风险来说，也有非常积极的意义。允许地方官员通过当地人民选举产生，类似于在诉讼制度中把对事实的判断交给陪审团，从而卸下法官对案件实体负责的角色负担。地方选举也一样，它转移地方官员的权力合法性来源的同时，也转移了上级政府在人事上的政治责任和风险。承担一切人事任免的责任风险，正是中央集权体制在政治上最沉重的代价之一 。每一次人事授权的失误，都会直接伤害中央政府的权威。

最近两年中国在行政改革上推行问责制和引咎辞职的做法。但易地为官原则的存在，也将致使任何“问责”或引咎辞职制度不可能赢得说服力。梁启超谈论君主立宪时说，“必君主无责任，然后可以责诸大臣” 。同样的道理，必中央无责任才能责诸地方，必省市无责任才能责诸州县。“有限政府”不但是有限权力的政府，也是有限责任的政府。和公司制度一样，一种良好政制的目标，就是无论如何都不能让政府负担无限责任。但中央集权制度却和政治上的无限责任连在一起。权力越集中，政治责任越沉重。一个良好的宪政制度，不应允许、也不能鼓励地方把自己权限内的问题提交到上级权力部门去。因为这等于陷上级政权于不义。有限责任的政府，是指每一级政府都是有限责任的政府。各级政府责任的有限，需要依赖于明确的纵向上的分权，和地方权力基于本土化选举的自足性。地方权力为地方人民所授，公法上将各级政府的权力范围分清。问责和引咎到哪一级，才会顺理成章，不会有替罪羊，也不会因害怕当替罪羊而推诿责任。在近年来各地处理“群体性事件”和骚乱的事例中，这两种情况都很普遍。责任的边界如果不由权力的边界决定，就只能决定于天灾人祸的大小。地方的每一次不恰当、不明智的处理，尤其是在地方利益驱动下的不当处理，都将在政治上成倍的放大风险，然后把这种风险尽数的传递给中央。在一种垂直的人事权和自上而下的权力合法性下，“问责制”无法合理化的掐断责任和风险的向上移动，无法防止最高权力中枢成为一切政治责任的“多米诺骨牌”的最终归咎点。

二、中央集权下的地方政制

中国史上中央集权的加强，皇权对相权的侵蚀，都会导致地方行政不断的繁复和膨胀。和从中央到地方的政权级别的不断增添成正比。明末以后，顾亭林在《日知录》中痛定思痛，认为凡地方政治干得好，天下就太平。反之则大乱。他说：天下大治，则小官多，大官少；天下大坏，则是大官多，小官少。小官多，大官少，意味着相当程度的地方自治。大官多，小官少，则意味着节节高升的中央集权。

秦汉以来，多数时候中国的政权级别是三级，地方政权为二级 。如汉代沿袭秦制，在中枢之下，用郡、县制。全国有一百余郡，每郡辖十到二十县，共计大概一千一百至一千四百个县。县又分二种，万户之上称大县，牧官曰令。万户以下是小县，牧官曰长。类似今日之市级和县级县。汉代的地方政府自治权较大，一个郡的太守就与中枢的九卿同级别（二千石）。朝廷也只任命郡县长官，地方政府的组成中央是有所不为的，由太守、县令去自行“辟署”。即便如此，这个名义上的三级政府由一个大官少的中枢来管理小官多的地方，还是捉襟见肘。因此汉一代又把全国划为十三个大区，各派一个刺史，归三公中的御史中丞统辖，负责对地方的调查考核。这个刺史一开始只不过是俸禄六百石的小官，也不长驻地方。但就是这个刺史制度，慢慢演变成了后来的行省。

汉代的地方政权，最为简约。到了唐代，一方面中枢越来越繁复（大官越多），另一方面地方也繁复起来。唐的州县制，名义上也是三级政府。但州已增至三百五十八个，全国共计一千五百七十三县。即是说县一级增加并不多，但与中枢之间的纽带却增加了二倍有余（大官越多）。三百五十多个二级政府中央实在管不过来，也如汉一般，将全国划为十个道，各派一名监察御史，后来称为观察使。这时观察使开始长驻地方，名义上是中央官员，实质上已成了州之上的一级政府。小官慢慢成大官，小鬼终于升城隍。地方政权事实上已经有三级了。地方政府的级数增多，意味着中央集权的加强，和对地方自治权力的收缩。官员的任命权开始集中于吏部，不再允许地方长官自行辟署。

按钱穆的观点，地方行政一代不如一代。宋朝的地方也是三级，最高一级称为“路”，先是十五路，后来扩到二十余路。每一路有帅、漕、宪、仓四个长官。地方官要巴结的人越多，就越难做。再到金、元，事实上的省级机构进而一变，正式的行省制度终于确立。名正言顺之后，所谓“行省”慢慢就成为“坐省”。学者刘大生认为“在中国历史上，绝大多数时间里都没有省级地方政权建制”，此说并不确切。再到明代，把全国划为十三个“省”（承宣布政使司），这个“承宣布政使司”作为地方最高一级政权区划的称呼，实在不伦不类，后来就通称为省。省长叫做“布政使”（从旁还有其他二司）。省以下又设“分司”（类似1949年后的地区行辕），而县以上又有府。如此地方政权就有四级，县、府、分司（清代改称道）、省。何况布政司之上还有巡抚和总督。明代的督抚只是临时委派，一般不常设，派出官员都带有都御史的头衔，表明是中央的特派监察员。但到清代，督抚便慢慢成了常驻机构，一个省一个巡抚，一个总督辖二三省份。这样计算，从汉代到清代，三级政府竟然扩大化为七级政府。

地方政权级数的不断增加，是因为中央集权的不断强化。一县之长，被压到官僚体制的最低层。上下级别太多，权力集中于中枢，使地方官地位低下，不安其位，皆怀有“五日京兆之心”。升迁不易，加剧了清浊之分。一切经营都集中于官场，演变为韦伯所谓的“政治资本主义”。从汉代的二级地方政府算起，后来新增的地方政权建制，都是从中央派出的监察机构慢慢演化而出的。国内学界一直有二级还是三级地方政制 之争；清末以来，随着中央与地方力量对比的变化，也一直存在着“扩省”与“缩省”（甚至“废省”）两种针锋相对的地方政制的变迁 。但重要的是政府权力架构和合法性来源的重整，而不是立法者预先的建制安排和对既存建制反复的人为切割。历史经验表明在一种自上而下的垂直行政体制下，地方政府的建制级数会有一种天然的增长倾向。预先的建制并不能从根本上保障地方自治，也不能促使地方成为抑制中央集权倾向的支点。

当地方政权的架构上升到省级甚至省以上的大区一级（比如唐之节度使，清之总督）时，一旦中央终于承担不了政治风险累积的多米诺骨牌效应，日益膨胀的地方就可能成为颠覆中央集权体制的力量。如满洲政权最终亡于各省独立运动，唐的灭亡亦是如此。但所谓“颠覆”，也可能是良性的。地方主义的兴起，在宪政不健全的情形下，对中央集权制有一种消解、抗衡的作用。甚至还有某种“预备立宪”的作用。如清末庚子之变时汉人督抚的“东南互保”盟约，即是以地方主义的力量拯救中央危机的例子 。魏晋南北朝的“坞堡政治”也是以地方自救收拾残局的例子。在戊戌变法时，梁启超对这种地方拯救中央的变法路径也有预见。他在1897年的《上陈中丞书》中，鼓励湖南巡抚陈宝箴，实行湖南自立自治。以免日后与大清江山玉石俱焚。他认为，“为今日计，必有腹地一二省可以自立，然后中国有一线之生机”。接着梁启超发表《论湖南应办之事》，主张湖南“自振自保”，然后“结合南部诸省”，“省与省接”到最后，“可以强天下而保中国”。这一思路日后成为民国9年联省自治运动所尊奉的方针。

民主总是从地方自治开始扎根的。地方自治如果能得到一个渐进的体制平台，就可以慢慢积累与中枢进行制度博弈的技术。促成整个国家的权力架构及其合法性的民主化转换。最终使大一统的集权化的中央成为宪政体制下接受地方让渡权力而组成的“有限政府”。反过来，地方主义的发展如果得不到这样一个平台，甚至受到中央集权的故意打压。地方就可能转成为对中央政权的颠覆力。如清的灭亡，并非象通常以为的那样，是地方主义的强盛必然导致的。而是因为清廷愚蠢的固守中央集权的保守主义立场，不明智的打压地方自治所致。1906年端方、载泽等人考察西方宪政回国，在《会奏请宣布立宪折》中说预备立宪必须首先实行的三件事，包括宣布地方自治在内。但清廷随即召开御前会议，却决定打压地方主义。以预备立宪之名，意图行中央集权之实。会议确定的立宪四大方针，其一就是以中央集权为本，削减督抚权力，向着郡县制回归。这是明显反宪政主义的一项保守主义改革。随后清廷一昧的收回财权和军权，如重设军机处，新增禁卫军，依重八旗权贵来维持残局。同治以来，督抚的久任制已逐渐打破了“易地为官”原则。但清廷却开始频繁互调督抚，收紧人事权。如三年内两江总督竟更迭四次，江苏巡抚更迭三次。1906年推行全国预算决算表，将中央与地方的所有费用由度支部通盘筹算。这是中国史上无数皇帝想做却几乎从未做到过的“一竿子到底的，最彻底的中央集权的办法”，致使各省群起反抗。在各省的搪塞和清廷孤注一掷的坚持下，1910年勉强通过第一份标志了中央集权制似乎大获全胜的全国预算决算表。但一年后各省便在枪炮声中宣布独立了 。

中央集权的政治范式，无法促成和容忍更多的精英、财富和文化留在地方，反而长期造就一种“中央集才”的向心力。加上财政上的集中趋势，不但地方官瞧不起羁官几千里的的地方职位，一般人才也不再安分于地方。京师作为全国政治、文化、财政各方面的中心，拼命吸引全国的人力、财力、物力从四维向中心聚集。魏晋陈群始创九品中正制，全国读书人都往中央跑，造成地方人事懈怠，风俗文化不振。科举制下所谓将天下英才尽收彀中，继续加剧这一倾向。大官越多，小官越少，则精英尽数于高层。大官越少，小官越多，则精英自立于地方。钱穆指出，唐代安史之乱，两京皆失。当时地方上尚算人才济济，州郡殷实，所以到处可以各自为战，倒转局面。但到了宋代，金兵一旦攻破汴京，中枢跨台，全国之政体就顿时瓦解，一败涂地。到明亡之时，按黄宗羲的考察，当时全国“郡县之赋，郡县食之者不能十一，其押运至于京师者十之九” 。这些大一统政权的覆灭教训，正是中央集权制吸干了地方的制度创新和财政、政治自救能力所致。中外历史的经验表明，但凡地方自治发达的社会，“共同体内部极少能扩展为社会爆炸” 。反之，地方主义的原则一旦不被政体所容忍，中央的财政汲取能力越强，政治风险就越高。大一统的权力集中制，最后变成风险的集中制。

即使是中央集权程度最高的行政体制，也不可能将权力的触角如臂使指的伸到每个遥远的角落，因此行政权在事实上的纵向分配是不可避免的。老百姓常说天高皇帝远，县官不如现管。如果权力是自上而下、长途跋涉赶来的，那么一个漫长得不可想象的代理人链条也不可避免。在中央集权制下，一个距离民众最近的官员，反而在合法性来源上距离民众最远。无论是奉天承运还是三个代表，在逻辑上都是直接赋予给最高统治者的。而那个离我们最近的官员却离那个最高统治者最远。他和某个管制对象的政治合法性的关系就是这样的：他是有权进行统治的那个人的代理人的代理人的代理人……

这个事实带来两个重要的效果。

第一，来自权力中枢的意志到了最基层，几乎没有任何方法能保证它不被扭曲。几乎没有辅助性的制度可以担保层层代理之后，末端代理人的行为还能完全符合被代理人的利益和动机。一个专制主义的中央集权体制就像一个摆钟，只可能在极端的专制和极端的割据之间反复。与通常的看法相反，割据与分裂恰恰是中央集权体制衍生出的产物。其一，越是缺乏横向分权的集权体制，越容易产生割据。三权分立通常被理解为横向上的分权，但它同样也会产生纵向上的制衡效果。因为每一级地方政权的三权分立，会瓦解地方政权在政治上的自足性。尤其是一个拥有独立权威的完整的司法体制的存在，使一个实行分权原则的地方政权在一种法治的统治方式下，不可能具备自足的权能和正当性。其二，越是加强纵向上的行政集权，就越有机会导致地方政府的诸侯化 。中央集权体制下的中央政府理论上可以干预地方的一切政务，但事实上行政权将不可避免的批发给各级代理人。中央政权又必须保持行政权在理论上的一种完整性，因此这种分散必然缺乏明确的纵向分权，其边界只好随着中央与地方之间的实力比较和政策走向而随意收缩或膨胀。一旦地方的实力强盛起来，中央就缺乏控制诸侯的更为稳定和安全的制度设计。历史上没有一个皇帝能解决这个问题，就像没有一个实行国有产权制度的政府能解决国有产权体系的代理人问题。御史、观察使、巡抚、总督、监军、政委、督察员、稽查员，各种技术层出不穷。但只要不从中央集权转向多中心的自治和分权，都只能治一时之标而不能医本。

第二，越是贴近个人的权力，反而越是专断和蛮横。因为权力没有和权力的管制对象建立起一种和平的政治渊源，即地方的民主与共和。本土的暴力机构没有和本土的人民达成契约化的谅解，官员手中的权力自上而下，与辖区内的公民无关。这样的政权本质上是一种“外来政权”,有汉学家称之为”内部殖民” ，带来权力的膨胀和冷漠。因此在中央集权体制下，即便最高权力实现了合法性的民主化转型，不再是皇帝、独裁者而是一个民选领袖。地方的政治仍然是非民主的。地方一天不能自由选举，对地方而言政治就是专制的。

清初，顾炎武回顾明朝和历史上愈演愈烈的专制主义倾向，曾提出一个打破两千年秦制的救弊办法，就是回归分封制下的地方自治，“寓封建之意于郡县之中”。通过分权于下，实现多元的地方的共和政体对于中枢的制衡，并能够有效的去伸张地方的个别利益。顾炎武的纵向分权方案，明显带有现代联邦主义的色彩。因为这已不是简单的对行政权的纵向分配，而是对地方政权某种独立地位的认可。这就接近了联邦主义双重主权、两级政府和复合共和的本质特征。

三、财政上的中央与地方分权

在市场化的压力下，中央集权体制首先在财政上开始崩溃。自从20世纪80年代的财政包干体制改革，及90年代全面向地方放权让利的改革以来，一个财政上的单一制的中央集权体制今天已经不复存在。西方学者对于财政包干体制通常持有正面的评价，认为其导致了一种中国式的财政联邦制格局，使中央政府的权力（非政治性的权力）大大削弱并有力的促进了非公有制经济的发展 。这一财政联邦制的走向在1994年分税制下，通过中央与地方的妥协得到了进一步的确立，地方政府尽管并不拥有类似联邦制下的征税权，但正式拥有了14种地方税收的支配权。庞大的预算外资金更是完全自由支配，并不与中央财政分成。地方财政预算也正式脱离了中央政府的控制，预算案不再由中央政府批准而改由地方人大批准。省级政府对省级以下各级政府的转移支付也完全由各省自行决定 。从这一点看，中国今天的局面，要比清末更好。

地方与中央在财政收入上分开了，收入上的划分必然带来政府支出义务的划分。地方相对独立的享有对地方赋税的支配力，也就以相对独立的责任主体地位，向该地区的民众承担了相当一部分政府职能和政治责任。然而，地方与中央在财政收入上的分权是十分清晰的，但在财政支付上的责权划分迄今却存在着相当的模糊性。这是一种极不正常的情形。美国经济学家Roy Bahl曾指出这是发展中国家财政分权改革中一个常见的本末倒置现象。理论上说，应当由事权来决定财权，中央政府首先必须确定地方的支出责任，才可能达成对税收收入的合理分配。但是因为“支出责任的划分更多地涉及到政治方面的问题”，这些问题将使行政性的财政分权向着政治性的地方自治转变，比如要求中央权力和政党力量放弃对地方大员的人事控制权 。这是目前中共的一党专制体制不愿意承受的。所以长期以来，中国的财政分权停留于财政收入的分开，但财政支出和相应的政府分权却停留在责权不明的状态 。在平常状态下这样的模糊性因为惯例的存在而不太危险。但在任何突发性社会事件中，因责权不明而导致的行政低效、中央与地方之间的财政矛盾甚至危机中的政治风险，就会随着冲突的加剧和财政负担的大小尖锐起来 。

地方独立财政的确立尽管在事实上得到了中央政府适度的默认 。但“分税制”还不能称为一种宪政意义上的分权。

其一，地方利益在政治上的正当性，并未得到任何法律的追认和价值观念的支撑 。换言之中央集权的财政秩序并未彻底消失，很大程度上还只是一种非制度性的容忍。中央权力牢牢控制着地方大员的政治前途，迫使地方大员放弃和牺牲正当化的地方利益。在地方民意机构和社会舆论均缺乏有效施压途径的情形下，这是一种以意识形态为体、以人事权为用的威权政治，加上易地为官淡化了地方官员与地方利益之间的血肉联系和道义责任 ，这种对地方利益主张的打压和对一个声音、一种利益的维护，是轻易而举就能办到的 。同时中央权力也可以很方便的透过政党系统和意识形态的力量，在政治上对于地区利益的正当性进行不容置喙的否定。而在一般论者和国内民众的价值预设中，也仍然倾向于认为“中央政府”代表了最广大的全国范围内一般人群的利益，并认定这种整体利益立场是唯一正当的，是必然高于任何地区人群的个别利益主张的。

地方政府追求地方利益的最大化，先考虑本地区利益后考虑其他地区的一般利益。因此形成一个个分散化的公共行政的中心。并通过这种分殊的地区利益之间的制度博弈，在一些全国性的公共政策决策上去形成和确保公共政策的正当性。这样一种多中心的、非集权的行政制度的思路，是一种自由主义的和联邦主义的治道模式。但无论在现实中还是在价值观念上，对公众而言似乎都还显得很陌生。尽管所有人几乎都反对一党的专制，但很少人反对国务院的集权。大一统的中央集权思路仍有相当的市场，甚至对一些自由主义者也颇有影响。

其二，地方政府对税收只拥有一种管理和使用的权力（并在上解和返还等补充制度下受到重大限制），并不是一种独立的财产权。在1994年的《预算法》中，地方只能将这个收入用于预算支出，不能以地方税收作担保发行地方政府债券。这一区分一直沿用至今。地方有无发债权是衡量财政上的中央集权体制之兴衰的一个关键。如果产权被认为在中央政府，发债就必须得到中央政府的背书许可。而中央政府一旦背书就负有连带的清偿责任。这是中国为什么直到今天，仍然禁止地方政府发行债券的根本原因。对中央来讲，一切公共资源的财产权主体的身份，就意味着一切公共债务的最终债务人的代价。这个代价，导致了集权体制对地方主义的管理能力正在急速下降。如在2003年，北京市政府曾预备发行“奥运债券” ，来筹集场馆建设和市政改造的资金。但却被中央政府否决了。在中央集权制下，行政系统内部不透明，政府之间也存在着严重的信息不对称，中央财政的职权越大，财政上的效率反而就越差，地方对中央财政的敲诈和欺骗也越厉害。一个集权主义的中央，在技术上害怕地方，已经胜过了地方在政治上害怕中央。

本来像北京这样的地方政府完全有能力在区域之内实现资本筹集，只需以一部分地税或土地收入为担保，就能为长期地方债券的发行提供足够的吸引力。在20世纪20年代中国的联省自治运动中，各省以地方税收为担保，曾经多次成功发行过地方政府债券。有了地方共和体的独立人格，再配合中央的契约化的权威和统一的协调能力，这种地方自治的和联邦主义的政体安排，就将比中央集权下的垂直管理具有更大的资源整合优势。在既定条件下也具有更强的“国家能力”。但在目前的体制下，对地方债务的担保责任给中央政府构成极大的经济和政治风险。一个不能实现“信息充分披露”的非民主制度，既不能给地方一个名分，同时也不能给中央政府支持地方发行市政债券带来足够的信心。最终如政治学者林德布洛姆所说，在许多只需要一根手指的地方，“却总是会出现一根大而无当的拇指”。那种简单的以为中央集权程度与国家能力大小成正比的观点，是经不起推敲的。这也说明一种非民主化的中央集权制度，不但会构成政府与人民之间的猜忌，而且也将构成中央政府与地方政府之间的猜忌和防范，增加交易成本，从而削弱“国家能力”。

乱世中的北洋军阀都能轻易做成的市场融资，在犬牙交错的多元利益格局中却足以使一个强大的中央集权制顾虑重重。这个例子质疑了那种认为中央集权制通常会比地方主义或联邦主义更有效率的俗见。

四、司法权：中央与地方的合法性

在对司法独立的探讨中，有一个略有偏差的争论。总有人希望加强司法系统的“垂直管理”。将地方法院看作“中央权力机构”，看作最高法院的某种派出机构。期望法院系统能作为一个整体，有利于增强在行政系统面前的独立性。于是“司法地方化”或司法权的地方性质成为一个被批评的概念。论者往往将这个概念与令人深恶痛绝的行政对司法的干扰、及司法的地方保护主义轻易划上等号。殊不知垂直化的结果就是行政化。也有人以“国家权力机关”的属性来否定地方法院的地方性质。这也是典型的将中央简单等同于国家的大一统思维范式。地方是与中央对应的概念，而不是与国家相反的概念。司法权的“中央性质”或“地方性质”，与地方法院是“国家司法机关”之间并无冲突。但这种以“司法垂直化”抵御“司法地方化”的主张有一定影响，甚至最高法院早先的一些改革措施（如推行法院院长引咎辞职制度），也明显带有强化法院系统行政化色彩的倾向。

1982年宪法规定，各级地方法院的院长和审判员由地方人大选举或任命，“并对产生它的国家权力机关负责”。这是司法权的地方性质的宪法依据。这一宪法依据在历次修宪中都未被被修正过。地方代议制度的一个目的，是让地方的权力机构（包括司法机关）与当地民意、本土民众建立起合法性的渊源，建立起政治逻辑上的血肉联系。将各级法院视为地方的权力机构，就将导致地方政府粗暴干预司法，这一看法过于简单。照此逻辑，将司法权力确立为一种来自中央的权力，岂不同样将导致中央政府对司法的粗暴干预？如果地方政府信不过，为什么中央政府就一定信得过呢。这里依然显出一种对权力中枢和权力垂直化的根深蒂固的迷信。未能理解“主权者的自我约束”的宪政观。以香港特区为例，它在宪政框架中享有司法终审权，这意味着香港的司法权具有一种更加彻底的“地方性质”。但这一地方性质显然并未导致特区政府对司法的不当干预。在香港的宪政传统中，对政府干预的排斥依靠的是权力之间的制衡和在普通法法治道路中司法权所凸现的崇高地位。“地方保护主义”和行政干扰司法的盛行，并不取决于法院系统是垂直在中央或最高法院之下、统一向全国议会负责；还是从属于地方代议机关并向后者负责。相反，司法权力的地方特征是一种有益于司法独立和法官独立的力量。法官的身份源自当地代议机构(无论是选举还是由地方首脑任命)，这是法官可以独立于任何法院、政府和其它任何法官的宪法上的根据。这种宪政依据在现实中不能得到一种宪政化的国家政法制度及其传统的支持，才是地方行政介入的深层次原因。将地方司法机关的地方性质看作“地方保护主义”的源头，结果只会加强来自国家中枢的垂直化努力和对司法权的地方性质的剥夺，帮助现体制在中央集权视角下对地方独立利益进行自上而下的否定。沿用行政系统中“垂直管理”的习惯思维来处理司法权在中央与地方的关系，不但不利于司法独立品质的养成，反而在一个政治利益地方化和多元化的现实中，暗中形成了对传统路径的强化。

司法权力的中央化，必然通过将地方司法整合在一套垂直的司法体系中的步骤去完成，这对真正的法官独立也是一种伤害而非促进。并加剧司法的行政化特征。地方不等于地方政府，就像国家不等于中央政府一样。将地方的代议机构看作包括司法权在内的地方政治权力的合法性来源，只有这样才能正确理解司法权的地方性质，从而理清出地方保护主义泛滥的真正原因。近年来司法权被捆绑在地方行政的战车上，越来越明显的成为地方保护主义的一样新武器。有论者将这样的倾向称为“司法割据”。这是一种轻率的观点，也过分高抬了司法权在目前宪政格局中的态势。中国只有行政割据，从未有过司法割据。所有那些因为地方势力介入而导致司法腐败的情况，都是行政权膨胀，不是司法权膨胀所致。

目前地方的司法权被地方政府“挟持”的现实，对宪政转型也具有微妙的意义。尽管司法权尚无力反抗这种被争夺甚至被宰制的命运，但司法权的一种更高的权力性质反而因它的被争夺而被彰现出来。在百年宪政史上，这是自北洋政府时期大理院在军阀割据中显示最高司法权威、以判例维系全国司法统一之后，司法权的宪政性质第二次被凸现出来。某种意义上宪政转型的过程就是一个寻求新的政治权威的增长点的过程。站在洛克对自然状态和自然法的观念中看，裁判权（司法权）是一切政治制度中的最高权威，也是与民主投票原则相互竞争和制约的一种权力。在不同国家权力机构或某个最高委员会的成员之间发生分歧时，将只有两种技术，一是诉诸民主，以数量决定是非。另一种是诉诸裁判。那么谁来裁判那些地位尊贵的成员或机构呢？显然谁是最高的那个裁判，谁拥有的就是政治哲学上最高的那种权威。

如在《圣经》中，上帝的至高与最终的权威体现为审判的权柄。回顾英国普通法的形成史，一言以蔽之，国王们主要凭借其司法权而不是凭借其行政权，逐步战胜了远比后世的地方政府更为强大的贵族的权威。从而形成了统一的法治，也形成一个统一的英格兰。目前我国的情势恰好和当初的英格兰相反，地方开始借助司法权去对抗中央的立法和行政。司法的不独立是一种前法治的状态，但这个状态在制度变迁中其实是中立的。像在古代英格兰尚未形成独立司法之前，人们也认为“司法权源自于王权”。这一事实可以被中央运用，也可以被地方运用。从逻辑上说一般还是更容易被中央运用的。但在目前被垢病的“司法地方化”趋势中，恰恰是地方政府而不是中央政府，开始发现和意识到了司法权的某种更高的权威品质。它们发现在行政系统内直接抗衡或规避来自上面的立法或命令（上有政策下有对策），这种自古以来消解中央权威的传统模式在日渐法治化的当代已失去了正当性。但以一个独立的法院判决去“对抗”中央权力，却具有一种如日中升的政治合法性。于是地方懂得了先运用“司法不独立”的现实影响本地的司法判决，再凭借“司法独立”的理想为地方保护主义的正当性提供新型的论证。

从卢梭开始，不承认“三权分立”的政治理论都认为国家权力是不可分割的。国家的目的是“伦理的实现”。用耶稣基督在旷野受撒但试探时那个著名的比喻，就是认为国家的目的是“把石头变成面包”。政府为恶或国家是信不过的的那些假设，在黑格尔看来只不过是“贱民的见解”。他认为国家是至高无上的，从卢梭到康德都持这种看法，国家无限，国家的命令个人必须服从，“即使错了也要服从”。这样的观念其实质是对行政国家的偶像化。权力高度集中的社会，都依靠强硬而垂直的行政权来维持秩序的统一。并且总对司法权的崛起充满了戒心和提防。事实上能对集中的国家权力模式构成合法性上的冲击的，的确就是“挟司法权以令天下”。破碎国家权力的完整性，就是从政治哲学上破碎国家权力的神圣性，以及从统治技术上破碎行政权的自足性。一旦国家权力开始事实上的分割，一旦国家权力开始了事实上的分割，维系统一秩序的最高权威，要么从行政权向着司法权转移，要么从行政权向着立法权转移 。这正是西方立宪道路的两种主要模式。从这一角度讨论地方对司法的“绑架”，就具有了某些正面的价值。在中央权力未曾选择突出司法权的制度背景下，一些地方无意中突出了司法权，抢先将司法权作为地方主义崛起的新筹码。从而把这一隐性的制度变迁的方向，以中央与地方的冲突形式，以司法权忍受屈辱的形式尖锐的彰显了出来。一方面国家的权力中枢如果不以积极的制度变迁将这个制高点抢夺回来。那么高高在上的中央政府也会和具体案件的老百姓一样，有机会成为司法不独立的受害者。另一方面，司法被地方捆绑的局面所导致的一次次腐败，已使最根本的一种制度信用濒临破产。使司法权的合法性渊源面临危机。最大的制度困境已不是司法的不独立，而是司法的信用与声望已跌至最低谷。民众的预期和学者的预期开始出现分歧，人们不再问“何时司法才能独立”，而是问“这样的司法还凭什么独立”？

一旦司法权的合法性出现危机，“司法独立”的诉求就被迫退居二线。司法改革已不可能成为推动宪政转型的具体路径，相反，之后只能依靠宪政化的改革来为司法权提供辩护并积累声望。有两个例子可借以观察这一变化。2005年全国人大全体会议上的《最高人民法院工作报告》，有一个颇有意义的改变，“（最高法院）由往年主要报告全国法院的工作，转变为主要报告最高人民法院的自身工作”。这显然是一反“司法垂直化、司法权力中央化”思路的改变，回到1982年的司法权条款，澄清了最高法院与地方各级法院的政治关系。“法院”不再被视为一个行政性质的系统，最高法院也不再视自己为全国法院在行政上的领导。同时也澄清了地方法院与地方人大的关系。换言之是对司法权的地方性质的回归。第二个例子是全国人大在2004年出台完善“人民陪审员”制度的条例，并在2005年5月1日起正式施行。这既是防止法院被地方政府控制，增加行政操纵成本的措施。同时也是对司法的合法性来源的一种调整。即将裁判权向着人民主权原则倾斜。让民众象征性的置身法庭，分担司法的羞耻和无能。

放在英美法系的框架下看，司法权的地方性质除了法官与地方议会的合法性渊源外，尚有两个重要体现，即普通法的形成和陪审团制度。“普通法比起其他任何国家的法制体系，都有一个优点。即从历史的开端就具有基督教的性质”。 神的立约在爱中显示公义，神的审判在公义中显出爱。这也是英国普通法传统所尊奉的一个脉络。

普通法的形成是一个凸现司法地方性质的例子。诺曼征服后，国王派出王室巡回法庭处理纠纷。这时在不列颠没有一般规则可言。但不等于英国老百姓当中没有“法律”。因为“罗马人与英国人都坚持同一个理念，法律是有待于发现的东西，而不是可以制定颁布的东西。社会中的任何人都不可能强大到可以将自己的意志等同于国家之法律” 。普通法道路就是一个从各地大量习惯法中去“发现”正义之规则的道路。法律的正义之墨绳来自基督教背景下的自然法，法律的具体渊源来自“地方”及其裁判经验。巡回法官们通过审判了解、整理地方的习惯法，尊奉蕴含其中的自然法。并在中央王室法庭那里逐步形成全国统一适用的判例。“地方”是理解普通法“法官造法”特征的不被重视的一点。法律不从中央来，不从君王来，而是从地方来，从下面来。这就是普通法的精神，巡回法官们通过审判了解、整理和尊奉地方的习惯法。并在中央王室法庭那里逐步形成全国统一适用的判例。这些法律根植在地方、经验和历史当中，而并非出于某个激情蓬勃的立法者之手。

陪审团制度的形成也与地方因素有关 。裁判权是揉合共和主义与民主主义的临界点。陪审团制度体现出了这种结合，它用随机挑选的本地普通民众来判断事实。而把对法律问题的裁判留给法官。《旧约·利未记》第19章给出了基督教关于人间裁判权的准则：“按着公义审判你的邻舍”。这一准则暗含了三个世俗政权的裁判原则：

其一，审判是基于公义的审判，上帝的律法是实体公义的源泉，也是近世宪法概念和违宪审查制度的观念起源。同时，摩西律法所讲的公义，也蕴含了后世的“程序公义”的一面。从旧约到新约，一直反复强调二人以上的证据原则和“直接言辞”原则 。这与耶稣基督在新约中反复强调的“你们不要论断人”（马太福音7：1）的原则相一致。意味着非经一个正当的程序，个人对个人的论断乃是不公正的。统治（治理）必然包含了审判（论断），因此专制的统治和个人的论断一样，乃是对上帝的僭越。

“程序正义”是上帝赋予人间的一种裁判权，上帝的“伸冤在我，我必报应” 的最高主权，使我们能够接受程序正义并从中得到安慰。在洛克的社会契约论中，这也是人间裁判能够被接纳的最终前提，即人们对自己的判决结果“在最后的审判日，向万民的最高审判者承担责任” 。换言之，如果绝对的公义是不存在的，“程序正义”就是一个会不断遭到怀疑的梦魇。无神的世俗政法制度必然趋向两种极端，一是挣脱上帝所设定的程序枷锁，以人的良心为最高法庭，自我伸冤。二是以丧失盼望的存在主义式的立场，去接受有可能被牺牲掉的实体公义，由此不断削弱法律的价值立场，走向麻木不仁的实证主义。

其二，审判是邻居之间的审判，在《圣经》中，使徒保罗认为基督徒之间的纷争，属于另一个国度。不应去世俗的法庭寻求公义，而应基于更高的上帝的律法，在教会内部寻求仲裁 。随着基督教的遍播，这一原则造就了一种类似中国古代宗法裁判的乡间仲裁制度，也造成了教会法与国家法的两分。而普通法的道路，则将这种非国家的仲裁方式与国家权力结合起来。意味着国家不是审判权的唯一来源，裁判权存在于上帝与凯撒两个国度之间。政教分离的原则落实在裁判权上，事实上帮助了司法权的地方性质对中央集权的对抗。

其三，“任何人不得做自己的法官”（No man is allowed to be a judge in his case）。这构成英美普通法的一个基本原则。其在政治哲学上的延伸，就是宪政主义的残缺和有限的主权观。承认人间主权的不完整，是领受上帝的启示的前提和结果。人间的立法者不能被等同于最高的主权者，主权者也不能被等同于最高的裁判者。任何人都必须被他们之外的人裁判，连主权者也不例外。这一原则将诉讼制度与宪政制度勾连了起来，意味着最高的审判权，不可能在人间被自行建立。

这三个原则的反面，则是将审判建立在对国家及其立法的偶像崇拜之上。英国的陪审团制度正是符合这一《圣经》教导的裁判方式，它承认普通民众（邻人）的日常判断是裁判权的合法性来源之一。在英国国王依重司法权战胜地方贵族的过程中，陪审团制是王座法庭“增强自身吸引力和竞争力”的重要举措。但与其说这体现了民主原则，不如说体现了司法在理性上的谦逊。因为除了全知全能者，事实是不可知的。让被告的“邻居”来认定事实，使裁判权立足在一个无可辩驳的人类经验理性的合法性根据上——经验理性也是上帝赋予的，人间再没有比这更优越的合法性。但基于法律的评判，司法权保持了它的高傲，只将这种权力留给法治传统下凭借法律这一“最高的理性”（柯克）而藐视数量的现代“祭司”。这一分别正是柯克法官拒绝詹姆斯一世审理案件时所宣称的。他区别了普通理性和司法的技艺理性，他恭维国王有高于常人的普通理性，所以有权挑选法官（当然也有权作陪审员）。但一个缺乏专门的法律和司法技艺训练的人，即使是国王，也不能做法官。

陪审制起源于日耳曼人的加洛林王朝调查地方制度和情形的做法，诺曼登陆后引入英格兰。最初的陪审团是咨询性的，法官把当地人找来，主要目的是了解当地的习惯法，至于事实问题则由法官自己判断。这一点和现代陪审团制度刚好相反。后来陪审团慢慢从提供法律咨询变为对案件进行事实判决。但这一变化不是削弱、而是强化了司法权的地方性质在英美司法制度中的价值。陪审团的事实裁决除非程序问题，否则是最高法院都不能质疑的，陪审团成员们也没有义务解释自己为什么会如此判断。这就使陪审团制度在事实上具有了一种偶然的“司法审查”功能。陪审团一般都是由被告所在地的“邻人”构成，他们完全可以根据自己心目中的“法则”和根植于本地的经验智慧，来作出自己对事实的裁决。这样，一个本土的陪审团不仅为审判提供了正当性来源，而且有权力对一个刚性的成文法系统提供矫正。它保留着“乡间仲裁的某些精神” ，可以把本地的习惯法、本地的宗教道德观念甚至“邻人”之间的适当的情感因素引入法庭，使其在事实上具有法律效力，构成司法权的一部分。当然它也可能将经验中的一些非理性的和压制个人自由的因素引入法庭。这是诟病陪审团制度的人往往会加以强调的。

从技术上说，针对司法权的合法性危机和受制于地方行政的困境，人类宪政史的有限经验只提供了一条有效的建立一种具有正当性的裁判权模式路径：即通过诉诸超验价值的违宪审查制度和诉诸经验理性的陪审团制度，“按着公义审判你的邻舍”。没有陪审团制度，就没有普通法尊奉先例的原则。人们通常将英美法的特征理解为“法官造法”，事实上普通法最基本的政治哲学特征，恰恰在于无论法官，还是立法者，都不能单独支撑起裁判权的正当性。除了邻人之间的裁判外，陪审团制度还依赖于另一个圣经基础，即“十诫”的第三条诫命，“不可妄称耶和华你上帝的名”，及第九条诫命“不可作假见证陷害人”。这一系列基于基督教信仰的绝对的道德律令，使普通法的诉讼程序可以有指望的得以展开，为判例的正当性提供最重要的一种扶持。而在那些缺乏对“十诫”认同的国家，构成普通法诉讼程序的核心内容如“言词”原则和“交叉询问”，几乎无法仅仅作为一种技术而被复制。邻人之间的信任和按着公义的审判一旦成为不可能，人间裁判权的展开，就要被迫依赖于某种国家主义的、中央集权的、自以为义和自我伸冤的法律权威。也被迫在此前提下以怨恨、义愤或报复的正当性为惩戒提供论证 。如民间的“包公崇拜”，其实质并不是对一种游离于君皇之外的正义标准的崇拜，而就是国家崇拜本身。一切普通法之外的审判模式，都免不了使审判活动，成为塑造中央集权体制和国家偶像崇拜的一部分。

在目前，利用陪审团把法院和政府隔开，将事实裁定与法律裁定分离。这样可能为司法权提供新的合法性的增长点，缓解信任危机，同时也为未来宪政转型中精英式的司法权的崛起留下足够余地。但目前中国推行的陪审员制度（参审制度）恰好相反，陪审员和法官一起进行混合审理。一面职业法官参与事实认定，无助于缓解分辨事实给法官施加的合法性压力。另一面一个“一般不低于大专文化”的非法律人士，经过短暂培训就能进行法律审理，则是对司法的精英化道路和共和主义精神的否定。推动司法成为国家制度中直接民主色彩最浓的领域，是一种饮鸠止渴的路径选择。其中隐含着对于民主制度和司法独立的双重伤害，也表明司法权的信任危机到了如此严峻的地步。因为人们接受一种降低专业标准的审判制度，唯一理由是民众对职业法官的信任，已经落到对陌生的邻人的信任之下。

事实上，在地方主义开始崛起的多元格局下，一个中央集权的中央，将比地方自治的地方，更容易成为不民主的政治制度的牺牲品。一件群体性事件或社会冲突，就可能将中共体制的技术力量彻底耗尽。中央集权制在每一天当中的崩溃，将会比中共政治局在某一天的崩溃，对中国未来的宪政转型来说更为重要。遗憾的是尽管对地方自治或地方民主化的讨论较多，但目前学界对中央集权制本身的研究和剖析还相当匮乏。

注释：

参见笔者的《乡镇的自治与限政：步云的乡长直选之后》一文，《当代中国研究》2003年12月号。

民国初年袁世凯的地方官制改革，就是这种模式。1912年参议院通过省官制案，仿照当时普鲁士的做法，在中央集权与地方自治之间进行妥协，将地方政权分为自治机关和官制机关。地方议会自治，但省长由中央简任。这个做法是对各省事实上的独立状态的容忍，但还是遭到各省督军的通电反对。

在维新变法和清末立宪中，很多人已对法国的中央集权制有认识。如梁启超认为法国虽号称民主，但民主绩效反不如英国，就是他的地方自治之力不如英国的缘故。见梁启超《答某君德国日本裁抑民权事》，《饮冰室文集》十一。

钟群《比较宪政史研究》，P95，贵州人民出版社2003年。

参见季卫东《宪法的妥协性 ──对联邦主义及社会整合的看法》，这是作者在“未来中国国家结构与宪政体制”学术研讨会上的发言稿。意大利一九六八年颁布州制实施法的事实也证明了单一制国家可以导入高度地方分权。塔罗（Sidney Tarrow）在分析法国和意大利这两个国家的地方自治性时指出，法国的市长比较顺从中央官僚机构的技术性政策，而意大利的市长更倾向于顾客政治，利用中央官僚机构来达到地方的目的。作者指出日本也是单一制国家表现出若干联邦制特点的一个典型实例。作者因此认为，发展地方自治不一定非得采取联邦制，单一制政体下的地方自治也是一种选择。但这是以地方自治而非以联邦主义为进路的思考，或仅以地方自治为联邦主义的主要现实目标。

如韦伯认为“正式的皇家行政，事实上只限于市区和市辖区的行政”，《儒教与道教》，商务印书馆1995年，P145。萧瀚认为中国古代在春秋大一统的表象下，有着高度的地方分权。甚至在立宪主义兴起之前，中国的士绅自治和科举制等制度因素，使古代中国在“中央与地方分权领域可能是解决得最好的国家”。萧瀚《科举宪政制论略》。

刘军宁《土地财产权与村镇共和》，九鼎公共事务研究所网站，www.jiuding.org。清末，黄遵宪主张地方自治，也很看重中国传统的乡村自治原型与现代的地方自治诉求之间的融合。他呼吁地方士绅“自治其身，自治其乡”，积极参与学校、水利、商务、农事、实业和治安等本地应兴应革事宜，再由“一乡推之一县一府一省，由一省推之天下”，“追共和之郅治，臻大同之盛轨”。转引自吴桂龙《晚清地方自治思想的输入及思潮的形成》，见宪政论衡网站，www.xianzheng9.com。

清末戊戌维新派普遍主张自地方自治，在中国史上第一次对这种易地为官的外来政权特征进行了阐示和抨击。如谭嗣同批评在易地为官制下，异地赴任的地方官在所辖之地往往“视民如驿卒”，而民则“视官如路人”。见《谭嗣同全集》（下），中华书局1981年版，第439。梁启超则斥道：“以数千里外渺不相属之人，而代人理其饮食、讼狱之事，虽不世出人才，其所能得者几何矣”。见粱启超：《戊戌政变记》，中华书局1954年版，第133页。更早在1898年初，黄遵宪回国代理湖南按察使，在湖南襄助推行新政，他在发表演讲时将朝廷任命的地方官称之为“宴会之生客，逆旅之过客”。并称这种官僚制度是“举吾身家性命田园庐墓”，“委之于二三官长之手，曰是则是，曰非即非。而此二三官长者，又委之幕友书吏家丁差役之手而卧治焉，而画诺生啸焉”。见《湘报》，中华书局1965影印本，第五号。

参见注1。

参见柏桦《明代州县政治体制研究》，中国社会科学出版社2003年，P178。

如2005年6月4日，湖南将嘉禾搞野蛮强拆的县委书记和县长撤职。据新华社报道这是中共湖南省委经国务院批示进行调查之后，作出的决定。上报经国务院第52次常委会议“同意”。第二天郴州市任命了新的县委书记，并提名了新县长。按目前政党的人事制度，市委有权任命县委书记是常态，撤一个县委书记却要省委研究，经中央政府同意，是非常态。从湖南的一个市到国务院，之间千里迢迢，中间经过各级领导官员的同意链条，这既是一个权力传输也是一个责任和风险传输的链条。平常地方人事任免不会惊动中央，各级政府或中共党委在程序上有权限划分。但嘉禾的野蛮强拆显然引起了巨大的社会舆论压力。这种情况下往往地方党委和政府就不敢擅作决定，因为害怕承担决策的责任。而中央也可能担心地方的擅作决策给自己传递风险，而往往选择主动干预。这时易地为官体制下的“潜规则”就出现了，正如案件有重大社会和政治影响可能改变司法管辖权的级别一样，面对重大事件，书面上的政府权力纵向划分就会失灵，让位于一套垂直化的请示和批示制度。但到底请示和批示到哪一级，又将“问责”到哪一级？只能视影响大小和时运好。所谓道心惟微，人心惟危，制度也就因此失去了基本的可预期的功能。

参见笔者《罪己诏与孔多塞定理》一文。

《梁启超法学文集》，中政大出版社2000年1月。

关于中国古代中央与地方政制的沿革史料，除有另注明外，主要参考钱穆《中国历代政治得失》，三联书店2002年；喻希来主笔《中国行政区划改革研究——历史、现状与改革模式》，北京当代汉语研究所2002年内部书稿。

如2005年在吴国光提出的“县政中国”论和王思睿提出的“州政中国”论之间的学术辩论。参见吴国光《略论“县政中国”——从分权到民主化》，《当代中国研究》2004年第1期，P34—42。王思睿《州政中国：大国民主中的地方自治——与吴国光商榷》，http://www.world-china.org。

从戊戌变法中康有为的《废省论》以来，省制问题一直是政体变迁史上的讨论热点。参见张文范主编《中国省制》，中国大百科全书出版社1995年。此书收录了近代以来关于扩省与缩省主张的主要文献。目前针对地方主义的兴起，也出现了扩省的呼声。2005年，据报道中国的现行省级区划数量可能由现在的32个增加到50个甚至更多。网络上甚至出现了一张重新划界后的行政区划图。后经有关部门出面澄清，“那只是一个学者建议方案，并非定案”。

见胡春惠《明初的地方主义与联省自治》，P27，中国社会科学出版社2001年5月。

参见胡春惠《明初的地方主义与联省自治》，第一章《清末地方主义的兴起》，第四节《清庭的反制措施——中央集权》和第五节《地方的反中央集权活动》。

《明夷待访录·田制一》，转引自秦晖《传统十论——本土社会的制度、文化及其变革》。

参见秦晖《传统十论——本土社会的制度、文化及其变革》，P69，复旦大学出版社2003年10月。秦晖将中央集权制的传统称为“大共同体本位”，将地方自治的传统称为“小共同体本位”。他对中国史的研究，也指出“大共同体本位”恰恰是造成中国史上周期性的“社会爆炸”的根源。

这一结论受到毛寿龙先生在“欧盟宪法和中国宪政转型”国际学术研讨会（2003年，北京）上的发言的启发。

笔者在2006年2月参加悉尼科技大学“和谐社会与政治文明”国际研讨会，提交本篇论文时，蒙澳大利亚汉学家古德曼先生惠赐他的博士论文《中国西南地区的地方与中央关系》，英文，未刊稿。他在论文中研究了1949年后的中国西南地区(李井泉时代)的政治关系，提出“内部殖民”的概念，指称传统中央集权体制与现代极权主义相结合下的地方政制。

参见陈抗《财政联邦制与地方政府行为》，以及钱颖一《地方分权与财政激励：中国式的财政联邦制》，“公法评论”网站，http://www.gongfa.com。另见Gabriella Montinola，钱颖一和Barry R. Weingast的《联邦主义的中国模式：经济成功的政治基础》，《世界政治 World Politics》，1996年。这篇论文对美国的中国当代政治研究产生了相当的影响。

Robert D. Ebel《财政分权和公共支出管理》，世界银行网站，http://www.worldbank.org.cn

参考注8。

Roy Bahl《财政分权制的实施原则》，世界银行网站http://www.worldbank.org.cn/

参见笔者《中央与地方的财政冲突：以SARS疫情为例》，《当代中国研究》2003年6月期。

甚至在中共十六大上，地方在财权上的分立开始更进了一步。十六大政治报告提出了中央与地方在国有资产产权上的分立。地方政府在公法上的独立主体地位越来越明显。这使得其和中央在政府职能和财政责任上的划分开始成为一个亟待解决的问题。但这一问题的解决必须放在宪政主义的思路甚至联邦主义的框架下，方有可能。

除财政联邦主义外，最近几年在建立对非税收的国有资产的管理体系上，地方对大一统的“国家财产权”也纷纷表示不满。那些财产积累的地方的、个别的经验，对抽象的“国有资产”的概念也是一种瓦解。在利益驱动下，地方政府必然会提出对国家财产的“分家”要求。如2003年江苏省向12家省级国有资产经营公司委派监事会主席、专职监事和兼职监事。在省委主要领导的讲话中，着重强调这些资产是“全省人民几十年辛勤劳动积累的”共同财产。这种对地方利益的深切关注，促成了近年来中央与地方分享和分管的国有资产管理体系。

世界银行专家在讨论中央与地方的财政分权制时，便将“由地方任命主要官员”和一个独立的“地方议会”列为财政分权系统“必需具备的条件”之一。见Roy Bahl《财政分权制的实施原则》，世界银行网站http://www.worldbank.org.cn/。

季卫东认为，“在目前迫切需要解决的中央与地方的日益尖锐的矛盾方面，我赞成郑永年、吴国光的观点，即跳出‘集权’与‘分权’的两分法，寻求一种能统合中央与地方立场的制度安排，这意味着形成某种中介机制，达成制度上的妥协。其中十分重要的是要处理好国内政府之间财政关系”。参阅郑永年、吴国光，《论中央地方关系：中国制度转型中的一个轴心问题》，《当代中国研究》第45期。及季卫东《宪法的妥协性 ──对联邦主义及社会整合的看法》一文。但上述观点轻易回避了“集权与分权”对于地方利益正当性的确立是一种无法超越的现实。将思路过分放在虚假的制度设想上，而不是放在地方利益寻求正当性的努力和相关冲突对于制度设想的推动力上。

参见笔者《“奥运债券”与财政联邦化》，首发《议报》2003年，见宪政论衡网站。

最高法院和全国人大因此也产生出对新的法治权威的争夺。十几年来，最高法院一直通过司法解释的手段，为司法权积累声望和在法治化进程中的主导权。对全国人大的立法权构成了削弱。而全国人大在2005年12月20日，通过了《司法解释审查备案工作程序规定》，宣布“为了维持法制的统一”，将对最高法院的司法解释进行备案和审查。这一涉嫌滥用立法权的规定，对司法权的性质和范围提出了新的勘订和挑战。

John W Whitehead，《从基督教的观点看法律和政府》，1995年12月初版。

参见布鲁诺·莱奥尼《自由与法律》，秋风译，吉林人民出版社2004年版。

参见R·C·范·卡内冈《英国普通法的诞生》，李红海译，中国政法大学出版社2003年10月，第三章《王室法庭的陪审制》。

参见《圣经·旧约》申命记19：15，“人无论犯什么罪，作什么恶，不可凭一个人的口作见证，总要凭两三个人的口作见证才可定案”。《新约》马太福音18：16，“他若不听，你就另外带一两个人同去，要凭两三个人的口作见证，句句都可定准”。《新约》提摩太前书5：19，“控告长老的呈子，非有两三个见证就不要收”。

参见《圣经·旧约》申命记32章35节，《圣经·新约》罗马书12章19节，希伯来书10章30节。

洛克《政府论》下篇，中译本，商务印书馆1994年，第21节，P15－16。

参见《圣经·新约》哥林多前书6：1，“你们中间有彼此相争的事，怎敢在不义的人面前求审，不在圣徒面前求审呢？”

同上，第二版序第9页。

参见王立峰，《惩罚的哲理》，“法律与社会丛书”，清华大学2006年6月第一版。

此文为2006年2月参加悉尼科技大学“和谐社会与政治文明”国际研讨会提交论文。

2006-09-05修订于成都大学