不让信访变上访
不让信访变上访
王怡
最近围绕《信访条例》的修改，强化论和弱化论针锋相对。所谓信访，顾名思义原是一种处理来信的低成本解决方式。但来一封信没用，就变成了来一个人。来一个没用就来一双。于是信访变成上访，反过来成了比打官司还昂贵的一种纠纷解决方式。
尽管国家信访局局长个人认为，“群众信访反映的问题80%以上是有道理的”。但信访的解决率可怜只有千分之二。为了这个微弱比例倾家荡产、或至少劳民伤财的上访人群最近11年来却快速增长。把信访群体比作洪峰，那么强化论也好，弱化论也罢。目标一致，都要想办法泄洪才行。
而强化信访或信访部门的权力，等于是水涨坝高的路子。就算短期奏效，却可能强化出一条政治上的悬河。更重要的是在现代化国家的制度框架下，作为行政部门的信访局，再怎么强化也有极限。信访若能解决问题，它早就解决了。尚方宝剑若可以给，给了不会捅破基本的政体制度，中央也早就给了。你说谁最不希望希望看到遍地上访和社会不稳定呢。
真正的泄洪之道是弱化。老子曰，“知其雄，守其雌，为天下溪”，这是古老的政治智慧。只知道强化和集权能解决问题，是我们千百年来的一个死理。却不知道弱化和分权同样能解决问题，甚至解决得更好。
譬如民主宪政所要求的司法独立，就是典型的“知其雄，守其雌”。行政权是雄伟而易折的，司法权则阴柔而绵长。用司法去驾驭行政，则是在国家与公民的纠纷之间，设置消极的缓冲和中立的威权。最终化解针锋相对的阳刚，而使公民雌伏于独立的裁判之下。
信访制度的初衷，是对司法的一种补充。直白的说是一种救场。但在传统的政治氛围下，这种补充不但没有有效解决问题，反而强化了对司法权威的伤害。反过来成了上访人群亢龙无悔的主战场。变成了“知其雌而守其雄”。这就让国家和公民两方面的刚性直接相遇，把它们都逼到了一个没有退路的角落里。信访局就像按摩师，上访就像充血。按得越凶，充得越厉害。你非表态不可，而且还必须以国家的名义表态。这样一旦不能解决问题，政治的风险和道义责任就直接落到了中央头上。
所以信访制度就算能把解决问题的机会增加一倍（事实上远远没有），但同时却把问题不能解决的后果放大了不止一倍。这也是为什么频频要求就地信访、严禁越级上访或要求地方政府来北京接访的部分原因。用集中的方法解决问题，就等于用集中的方法承担风险。谁敢？
甚至在司法体系内部，上访也开始成为一种可依赖的方式。如两年前陕西一桩传奇性的“刀下留人”案，就是律师闯进最高法院得到一通电话才阻止了死刑的执行。而最高法院在2002年5月发出的一份通知，竟要求各地法院“将信访工作与审判工作放在同等重要的地位上”。这不等于宣布司法制度已濒临全面失效吗。在维护社会正义和厘清权利纠葛方面，倒要行政手段反过来救场。
这种局面不可能依靠强化信访去化解。这是社会对司法不能独立运作的一种报复和反弹啊。如果有限的司法威权也被捆绑在一起继续耗散，那么信访改革成功则罢，不成功岂不要连老本都搭上？市场理论说，不要把鸡蛋放在一个篮子里。政治权力的分立，何尝不是这个意思？
因此我支持于建嵘等学者弱化信访、反对信访局扩权的立场。在我看来，泄洪之道有三。一是弱化信访，分流回归司法，同时加强司法改革力度。从现实的路径上看，撤销政法委员会或将政法委并入最高法院上诉庭。提升最高法院首席大法官的政治权威或由中共政治局常委出任首席大法官。这些方案均有不伤筋动骨的可操作性，比信访扩权更值得推荐和讨论。
二是启动全国及各级人大的超司法功能。从理论上讲，一切司法权均源自代议机关。宪政制度虽然有明显的三权分立，但三权之间并非截然分离，而在很多时候也是相互混合的。即使在号称“司法至上”的美国政体下，国会在某些情形下也拥有超级司法权。如弹劾、准司法性质的特别调查委员会及对“藐视国会罪”的直接判决。
以前许多民间维权案例，都曾请求全国人大常委会成立“特定问题调查委员会”。如去年孙志刚案件中的5位法学家建言。但迄今除了兴城、成都、合肥等少数几个城市有过特调会的尝试，全国人大这一功能尚在冷冻中。省一级只有过西藏一次先例。特调会尽管只能针对极少数案件，但这是一种标杆式的分洪，可以为积累国家道义资源提供最后一种机会。
最后，有学者认为信访权就是公民的请愿权，因此呼吁加强信访。但人民不能向着一个特定行政部门（信访局）请愿。和信访局对应的概念是行政相对人。没有信访局，人们才能以公民身份向任何国家机构请愿。而且请愿和宪法规定的“言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，更是密切相关。
目前信访变上访的趋势，说明人们缺乏和平请愿的权利和空间，使社会矛盾不能缓和。这个空间更不可能靠信访扩权去得到。恰恰只有弱化信访，才能让信访凤凰涅槃，复位为公民的“请愿”。然后，司法独立、人大的超司法功能和公民和平请愿三足鼎立，才能最终化解上访洪峰和隐含的危险。
2004-11-22
《人与人权》