居委会选举与“社区自治”
居委会选举与“社区自治”
王怡
7月26日，南京举办了“全国社区居委会选举培训班”。这是民政部与联合国开发计划署联合实施的“促进中国城市社区地方治理”合作项目的一部分。27日，联合国开发计划署官员和400多名参加培训的全国各地社区工作干部，一起现场观摩了南京白下区南航社区居委会主任选举。据悉，近年已有10多个省、自治区、直辖市开展社区居委会直选改革试点。今年3月22日，北京市第一个经海选、差额选举产生的社区居委会在崇文区前门街道鲜鱼口社区诞生。
今年6月15日，长沙市四方坪四方社区选举产生出湖南省第一个直选的社区居委会主任。有民政部官员表示下半年中国还将有更多的省市进行“社区选举改革”。
在理论界，一种传统的界定将居委会选举改革称为“基层选举”，而将小区业主委员会选举称为“社区选举”或“社区自治”。但目前城市居委会改革实践中，居委会选举开始被官方普遍称为“社区或社区居委会选举”。基层一词暗示着一个科层化系统的存在，反映出居委会作为政府行政控制系统末梢的传统职能和事实上的半官方性质。长期以来，居委会体制是全权主义政体下与单位和户籍体制一道，实现对城市居民行政控制和私生活渗透的工具。换言之是一种“反社区化”的集权伎俩。因为革命消灭了“社区”，才有了居委会。而“社区”在市场体制下的重新兴起，题中之意必然是居委会体制的逐步衰落。从这个角度看目前假借“社区”名义大张旗鼓展开的居委会直选改革，是颇有意味的。
从“基层”到“社区”，就是从垂直化的行政控制到分散化的社区自治。社区化的根本方向应是居委会作为一个行政化组织的逐步退出。居委会选举改革应从选举半官方的行政官员转变为选举“社区领袖”。但目前的居委会体制下，绝无真正的社区概念可言。“社区”一词对传统的居委会体制而言只是一个被鸠占鹊巢的修辞。如果不以造就社区自治、涵养社区领袖为目的，目前冠以“社区选举”之名的居委会直选改革其意义就是极其有限的，就仅仅只是行政控制目标之下的人事改革，即通过有限度放弃政府街道办事处对于居委会人选的操纵，通过表面的“选举”重新获得居民的程序化的政治认同，以克服目前基层行政控制的弱化和居委会体制的合法性危机。一个必须引起注意的趋势是，在单位体制、户籍制度等传统控制手段不断弱化的局面下，居委会体制意图通过“选举”改革得到强化，成为继续压制城市“社区化”生长的集权力量。
真正的社区概念具有两个重要的因素。其一，地域是社区共同体形成的基本要素。在麦基佛的《共同体》一书中，地域被视为共同体的必要条件。德语中的共同体概念“gemeinde”，首先强调的就是对土地拥有的平等权利。“社区”概念与地权密不可分，社区通常是一个基于对土地、因而也对地方事务拥有平等权利的居民共同体。因此社区也必然是一个具有较明显共同利益的区域。利益的共同性也是麦基佛着重强调的共同体特征。没有较明显共同利益的人群尽管居住在附近，也不一定能构成一个社区。居民的身份与“公民”不同，居民首先意味着一种私法上的财产权主体身份，而非一种宪法上的与私人财产无关的公民身份。这是社区事务之所以能够排斥社区之外其他公民的根本原因。社区能够自治，应该自治，在很大程度上是基于共同的土地财产权和因此产生的社区公益，而非基于某种普遍性的政治权利。
社区概念的第二个要素是社团概念。社区和社团在英文中可用同一个词（community）表示。无社团即无社区。社团是发现、粘合和延伸社区共同利益的重要环节。在公共事务的处理上，也可能形成一个分散化的权力架构。即一个成熟的城市社区可能拥有众多的社团力量，但并无一个集中化的权力机构。反过来，如果只有一个集中化的权力机构而无任何独立的社团力量存在，那么无论这个机构是通过选举还是通过任命，都仅仅只是政府科层系统的翻版，而与社区自治的概念相去甚远。
我们的居委会体制面临的首先不是选举，而是社区化权力的合法性来源面临质疑。第一个问题不是应不应该选举，而是凭什么要选举？凭什么通过选举就可以产生出某种社区权力？我们的居委会体制是一种人为的对于城市区划的行政性划分。在居民生活范围极其狭窄和不承认私有房屋产权的传统时代，这种硬性划分也能制造出一种相牵连的社区利益。但随着市场经济的拓展和城市生活的扩大化，以及私有房屋产权的确立，这种行政性条块分割之下的居委会片区开始缺乏基于对不动产的财产权利而形成的社区共同利益和公共事务。这是为什么一些城市居委会选举无法像农村村委会选举一样吸引居民参加的根本原因。因为在农村，集体土地产权的存在和生活范围的相对狭窄正是乡村社区化的重要原因。
而在缺乏共同财产权利尤其是土地产权的现代城市，居委会体制本质上是一种强加的行政片区。它亟需的改革不是通过选举得到强化，而是对其边界和权能的弱化。道理很简单，如果居委会的权力不是一种类似于政府的公共权力，不是一种公法领域内的权力，那么它以什么资格拥有对居民公共事务的处置权？“选举”又怎么可能产生出某种侵入私法空间的权力？一户在某地段购买了私有房屋、房屋之外就是国有土地的居民，他为什么将必然归属在附近一个人为划分的所谓“社区”的控制范围？他凭什么必须以“居民”而非“公民”的身份通过投票把私权利让渡给一个居委会？
“选举”并不能解决居委会在私有产权时代的合法性问题。目前，只有城市居民小区的业主委员会才是真正的社区组织。在数百上千亩地的范围内，全体居民基于共同的土地产权开始形成一个真正的利益共同体。这才是中国城市社区发展的主流。一个基于私法权利的业主委员会的存在，意味着居委会一切传统职权的合法性将被彻底颠覆。但目前居委会选举改革在政府扶持下如火如荼的同时，城市小区业主委员会的建设却步履艰难。这是一个有意味的对比。如果将居委会体制界定为一个半官方的服务性质的公益组织，它的领导人由街道办事处任命还是由居民选举，其实并无多大差别。一个行政化片区内的居民投票，并未带来也不应带来某种私权利的让渡，所以严格说选举根本是多余的。就像公共厕所的管理者没必要由所有上厕所的人来选举一样。
推动社区自治，重要的是两个方面，一是居委会体制的逐步萎缩，向着半官方的单纯的服务功能退化。二是争取包括小区业主委员会在内的基于地权、职业、家族、籍贯及其他共同利益的结社自由。从而推动社区利益共同体的形成、推动分散化的社团力量和社区领袖的产生。在目前极度缺乏结社自由和社区力量的局面下，也可以说居委会的组成当然是选总比不选好。但必须高度警惕居委会体制明修栈道、暗渡陈仓。利用含混的“选举”改革从半官方的行政化组织摇身变成依然行政化的所谓社区组织，继续拥有甚至扩大对于居民片区的不合法的集中化权威，从而对真正的社区自治和社团自治的生长，反而构成一种最重要的阻碍和压制。从这个角度看，所谓“社区居委会选举”，和中共省委书记兼任人大主任一样，是一种先下手为强的鸠占鹊巢的策略。因此我认为对居委会直选改革的推动和宣扬必须慎重且有保留。并把呼吁社团的生长尤其是目前基于地权而产生的私法权益的结社自由，放在远远高于居委会改革的显赫地位。
2003-08-01
《观察》