对国家“教育权力”的宪法批判

对国家“教育权力”的宪法批判

王怡

教育权力的兴起

1949年时，中国有私立高校81所，占高校总数的39%。有私立中学2152所，占总数的42.4%。尽管现代国家的教育权力在清末以来有较大发展。但从中还是能看出古典中国以私学传统为主的残留格局。在西方，从中世纪产生的大学传统也是一种私学。这一私学传统慢慢形成了大学的自治和学术独立。尤其是大学授予学位的自主权，使教育和精神领域内的权威变得和国家无关。这样才为现代宪政国家的“政教分离”模式提供了可能。因此尽管现代国家普遍都将教育视为应该由国家财政扶持的公益事业，使公立教育得到发展，甚至在很多国家公立学校都是比重最大的教育机构。但国家对教育的扶持，首先是被视为国家的一种负担和责任，而不是一种可以因此干预和决定教育内容的公共权力。教育的内容与形式，普遍被认为是属于个人、民间的尤其是属于学校的私权范围。

在美国、法国、德国和日本的宪法中，都没有授予政府教育权力的条款。美国宪法对教育没有作任何特别规定。因为在当初的立宪者看来，所谓教育，不过是公民的思想与信仰自由、言论自由、人身自由以及结社自由的一种汇合形式而已。因此在美国，教育问题在国家内部主要体现为一个宪法问题和财政问题，而不是行政问题。普遍认为，美国宪法中与教育密切相关的，就是第一修正案（不得干预信仰和思想自由）和第五、第十四修正案（非经正当程序不得剥夺人身、财产和平等的机会）。国会立法和司法判决对教育的适当干预（如招生中的种族或性别歧视，和公立学校教育内容的政治中立），基本上都是从这两个地方来的。美国联邦政府也有教育部。但教育部的主要职能是帮助联邦政府实现“关于人人得到平等教育机会的承诺”。它的主要经费也是用于资助教育和低收入家庭的学生。换句话说，对国家而言所谓教育就是教育资助，所谓教育部就是教育扶贫部。政府并没有可以干预教材制定、教员选聘、招生和颁发学位等教育事务的国家权力。政府教育部门和公立教育机构更不可能因此形成庞大的垄断利益和教育腐败机会。并因此产生出抑制和夺取私立学校发展空间的利益驱动。

即使在和我们相近的大陆法系国家。德国宪法（基本法）中也仅仅规定了“教育制度应受国家之监督”（第七条），并未将教育本身视为一项国家权力。在法国宪法第五章“国会与政府之关系”中，也明确将教育排除在政府立法权之外，规定只能由国会进行教育立法。日本的宪法也没有任何条文涉及国家的教育目的和教育权力。但另一方面，自从1919年德国魏玛宪法开始使用“受教育权”一词以来。二战以后的国家颁布的宪法，基本上都将受教育权列为了公民的宪法权利。

但从1949年的《共同纲领》开始，共产中国将教育视为一项积极的国家职能，并对教育的意识形态性质（新民主主义）、教育方法（理论与实际相一致）和内容（文化教育和政治教育等），提出了模糊的要求。这导致了后来对私立学校的全面国有化，从此将教育完全视为国家内部的事务，用教育的国家性代替了教育的公益性。到1982年宪法，教育的国家权力属性和意识形态职能有了更加完整和肯定的表达。集中体现为宪法的第24条，“国家在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想”。

这正是政府基于宪法赋予的教育权力，对从教材、教学到统一考试和学位授予等一系列教育环节进行干预和控制的“合法性”根据。既然国家负有特定的教育目的和权力，国家就必须通过干涉、控制教学自由和直接支配学校教育，来保障这一意识形态目标的实现。这就为90年代后期教育市场化以来，公共权力在教育领域内的横行铺垫了温床。尽管在今天，由教育垄断带来的利益驱动，对于教育行政干预的渴求，已经远远超过意识形态本身。如2004年8月曝光的四川高校教材回扣案，牵扯成都十余所高校，教材和教辅的回扣费用约在30%左右。如以此案推算，全国每年仅教材一项，就可能有高达300亿的回扣流入各级教育行政部门和学校各级负责人手中。

但教育在宪法上的意识形态与国家权力属性，依然是教育行政干预泛滥，教育权力不受制约的一个根本原因。尽管27年的改革逐渐带来了一个思想解放和价值多元的社会，但这一宪法条款一直未被修订，并在后来的教育立法中得到延伸。如《教育法》第6条规定，“国家在受教育者中进行爱国主义、集体主义、社会主义的教育，进行理想、道德、纪律、法制、国防和民族团结的教育”。

基于这种国家职能，行政对教育的干预甚至就与国家的财政投资无关，而必然延伸到民办教育的教材、教学、学位、招生、收费等自主办学权上去。这正是教育行政部门可以借统一教材、统一考试、统一大纲和学位授予等教育权力，频频干预、约束民办教育，在2004年规定“原有的所有进行文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收文凭考试学生”的一个宪法根源。冠冕堂皇的政治权力和目标，在利润的诱致下，蜕化成了公立教育垄断集团攫取商业利益的借口。

“民办教育”的立法冲突

上世纪70年代末以来，大陆民办教育的地位和发展，始终在受鼓励和受限制这两根线之间徘徊。从教育立法的角度看，两条线索之间存在明显的冲突。这种冲突在本质上是一种宪政冲突。

第一根线索，充满对民办教育的扶持和鼓励。主导性的立法者是全国人大。其根源来自宪法第19条，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”。1993年2月，《中国教育改革和发展纲领》指出，要“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主、社会各界共同办学的体制”，对社会办学提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年的《民办教育促进法》更允许民办教育投资者获得回报。因为这些立法，民办教育从无到有，一度获得了长足发展。

但第二根线索，却充满了对民办教育的约束和争夺。主导性的立法者是教育行政部门，其宪法根源则是规定国家教育权力和意识形态目标的第24条。这一系列的主要立法有三个，一是1994年的《教育法》，规定“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”。国外的私立学校包括大学，既有营利的，也有不营利的。在民办教育和市场经济发展初期，一概不允许民办教育营利显然并不明智。尤其是在公立学校拼命营利的情形下就更显得不公正。二是1997年的《社会力量办学条例》，延续了不营利的要求，第5条更规定：“国家严格控制社会力量举办高等教育教育机构”。第三则是2004年4月生效的《民办教育促进法实施条例》，在人大立法允许民办教育投资者获得回报之后，教育行政部门一面取消民办高校的学位授予资格，一面通过这个条例，允许和鼓励公办学校参与民办教育，绕开公立学校不得营利的法律限制，继续扩展教育垄断集团的既得利益，去和民办教育争夺可营利的空间。

在这些立法下，公立学校的“民办化”势头如火如荼。2003年5月，教育部下发《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，鼓励公立大学举办“民办”的独立学院。短短一年，目前25个省市已如雨后春笋般的出现了300多所所谓民办“独立学院”，在校本科生达40多万人。此外，公立中小学也开始大搞所谓校内“民校”。但另一方面，近年来那些真正的民办教育却呈现不断萎缩的趋势，新增民办学校逐年减少，相当比例的民办学校甚至濒临倒闭。一位黯然退出教育的民办教育家说，《民办教育促进法》到头来却变成了“民办教育破产法”。

这两根线索，尤其是在由全国人大教科文委员会起草的《民办教育促进法》和由教育部起草的《民办教育促进法实施条例》之间，从条文内容、公共政策倾向和宪法依据上，都存在着严重的立法冲突。从立法模式上看，反映出由全国人大主导的议会立法模式，开始取代以前由行政主管部门主导的政府立法模式。90年代中期以前的立法，往往是由国务院相关部委主持起草。但90年代后期以来，由全国人大的专门委员会负责起草的开始多起来。人大及其专门委员会通常缺乏行政部门的直接利益驱动，因此其公共政策倾向逐渐的具有某种宪政化、民主化的走势。譬如人大有可能自发的考虑社会舆论而非政府部门的难处。但由于缺乏一个公开和竞争性的议会立法平台，以及人大与政府之间的宪政关系也尚未到位。于是政府部门就通过滥用自己的行政立法权和大量的授权立法，去和人大进行立法的博弈和制度的角斗。

这种立法冲突在90年代末期以来，已多次发生。如《公路法》引发的养路费还是燃油附加税的争论。《通路交通安全法》关于机动车严格责任的争论等。由于违宪审查这一重要的宪政技术的缺失，政府的立法权几乎不受制约。加上它借助中共的势力，在人大立法和制度决策上拥有各种明显或隐性的宰制力。政府的部门利益立场和全国人大正在逐渐形成的中庸立场之间，就形成了一个频繁和反复拉锯的立法冲突局面。有时甚至连最高法院也会参与到这种制度博弈中来。如《破产法》在全国人大历经十年争议无法出台，最高法院干脆就在2002年自行颁布了一个详细的司法解释，其中主要条文就来自当时的破产法草案。

今年2月国务院颁布《民办教育促进法实施条例》，正是这种立法冲突的一个范例。该细则将长期享受垄断利益的公办教育力量引入民办教育，对真正的民办教育无异于釜底抽薪。教育权力不受限制的膨胀可见一斑。但这个细则从程序上看却是明显非法的。

第一，以往的行政法律因为粗放型的立法特征，一般都会授权国务院制定实施细则，如《税收征收管理法》、《外资企业法》等等。但近年来许多人大立法不再授权国务院制定细则。《民办教育促进法》就是没有授权国务院制定实施细则的法律。当初这个法律的出台过程也阻力重重，许多细节都与教育行政部门的意见相左。人大因此也不可能将一种全面的法律解释权授予给行政部门。于是《促进法》仅仅对“投资人取得合理回报的办法”、在工商登记的“民办培训机构的管理办法”以及“境外的组织和个人在中国境内合作办学的办法”这三个问题，授权国务院另行规定。此外还明确废止了国务院1997年旨在限制民办教育的的《社会力量办学条例》。

但值得玩味的是，近年来国务院在缺乏上位法授权制定《实施细则》的情形下，改而用制定《实施条例》的办法对人大法律进行各种裁剪式的解释。所谓条例，显示自己行使的不是人大的委托立法权，而是独立的行政立法权。但根据宪法和立法法，只有全国人大常委会才有立法解释的权力。国务院认为有解释必要的，“可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求”（立法法第43条），而不能自行解释。

而《民办教育促进法实施条例》就是行政部门在无授权的情况下，对人大立法的一项全面的自行解释。教育行政部门出于对人大立法的不满，通过颁布实施条例对《民办教育促进法》进行强行修正和限制，限制民办教育尤其是限制民办高等教育，使法律向着维护公办教育的垄断局面和巨额的商业利益倾斜。这个立法违背了基本的行政法原理和宪政常识，是典型的非法之法。

第二，尽管《民办教育促进法》为民办教育开了获取回报的口子。但根据《教育法》，公立学校的运作仍然不得以营利为目的。但《实施条例》规定公立学校和其他国家机构可以用“国家财政性经费”以外的资产合作兴办营利的独立法人的民办学校。事实上等于允许公办学校营利。既然独立学院是独立法人，就和公办学校本身的教育事业无关。那么公办学校无论以品牌还是其他资产合作办学，都是利用公益事业的资产从事营利性活动。国家之所以将纳税人的钱用于投资教育，正因为教育是公益事业。公立学校的资产来自国家的投入及其孽息，使用这些资产进行营利活动，并与私立学校争利，违背了用纳税人的钱兴办教育的目的。因为国家显然不能为了一种营利目的，而诉诸强制性的税收向人民融资。这个基本常识可以借用日本宪法的第89条来解释，“公款以及其他国家财产，不得供不属于公家的慈善、教育或博爱事业支出或利用”。尽管我们的宪法没有类似的明确表达。但实施条例仍然直接违反了《教育法》关于公立学校不得营利的规定。

如果民办教育是重要的，并具有促成教育与思想多元化的价值。那么让公办学校去参与民办，显然不如直接拿一些钱去扶持民办教育。如西方国家的政府教育经费，有相当部分就是直接投给私立学校的。如哈佛每年有数亿经费来自联邦政府。在澳大利亚，国家财政投入甚至占到私立学校经费的70%以上。这就是因为政府没有干预教育事务的权力，所以它把钱投给公立学校还是私立学校，并没有差别，没有巨大的寻租空间。它只需要考虑教育经费的投入对于公益的影响。

经济学家弗里德曼等人甚至主张实行”教育券”制度，通过向受教育者发放一种凭证，进一步将政府资助教育和直接兴办学校这两种职能分开。但在我们这里，因为教育首先是一种国家权力，教育行政部门可以借此渗透进教育的每一个有租可寻的角落。这在根本上造成教育行政部门对民办教育千方百计的挤压，对权力渗入教育的百般怂恿，和对垄断利益的分享。所以连民办学校可以获取回报这样的鼓励立法，都眼红得迫不及待要分一杯羹。

从立法模式上看，这一教育立法冲突是大陆正处于人大主导型立法与政府主导型立法之间的转轨所致。从教育的角度看，这和中共的宪法把教育视为一种国家权力，并缺乏制度途径对其进行制衡有关。但目前因为缺乏对政府立法进行合法或合宪性审查的宪政制度，无论人大还是法院，在打击和纠正行政部门立法腐败这一点上都几乎毫无能力。

教育权力与受教育权的宪政冲突

从宪法的角度看，国家的教育权力，和公民的受教育权，也存在一种宪政上的紧张关系。如果投资教育是国家的一种责任。那么从逻辑上讲，公民的受教育权显然是先于国家教育义务的。因为国家行使教育职能的目标，正是为了实现和保护公民的受教育权。但是，如果具有某种实质道德和精神目的的教育，在一种意识形态统治方式下被视为国家的一项权力和目标。那么教育就脱离了公民的受教育权，成为一种单独的国家理性（reason of state）。这时国家的教育权及其特殊的道德目标，就会构成对公民的受教育权的一种限制。把宪法上享有受教育权的公民，下降为一个宪法上的“受教育者”。

因为在国家对教材、招生、收费、教学和学位授予进行统一干预时，公民实现受教育权的途径和可能性，显然因为这种统一的干预而失去了更多的选择机会。从这个角度看，没有民办教育，没有教育标准和内容的竞争（如教材和考试方式的竞争），公民的受教育权就是不完整的——除非国家能够保障所有学生都获得高等教育的机会并且免费。反过来说，只要国家不能保证每个学生都获得升学，国家对教育内容和教育形式的任何实质性干预，就都可能侵犯了公民的受教育权。

就业问题也是如此。教育的一切因素如教学、教材、教师选聘以及考试标准等，都会影响学生的成绩和未来的就业。以前国家对教育内容的控制，是和国家包办一切毕业生的分配相一致的。但在市场体制下，国家对教育内容的控制，显然无法保证其行政行为在程序上的正当性。因为如果教育行政部门认为自己具有一种公共权力，能够决定让每个学生必须学习哪一种教材，必须按照某种标准思考，或必须接受某种形式的考试。那么教育部门就应保障每一个失去选择权的学生将来都能找到工作。否则学生毕业后找不到工作，他们就有权利埋怨国家的教育伤害了自己的就业和生存能力。从法律的角度看，学生就有权针对任何一本部颁教材的任何一项错误或缺陷，要求教育部赔偿经济损失。并且，假设在任何一项知识上社会或学术界存在其他更合理的理论和观点，学生也可以提起宪法诉讼，认为教育部人为地限制和侵犯了自己获得完整教育的权利。

这种来自政府对教育的统一限制，也必然会对公民的宗教信仰自由、科学研究和文艺创作的自由构成侵犯。如2004年9月12日，福建的著名维权律师丘建东向成都武侯区法院提起诉讼，认为他在四川大学网络教育学院学习期间，该院的教材《马克思主义哲学原理》第178页关于“宗教在本质上是麻醉劳动人民的精神鸦片”的陈述，对他的宗教信仰自由构成了伤害。他认为这一出自教育部统一教材的的陈述，违反了宪法第36条“任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民”。他要求四川大学赔偿损失，并对教科书内容进行书面更正。

这几乎是国内第一例针对教科书的宪法诉讼案。但教材中的学术观点能否被视为一种宪法所言的强制或歧视？我认为从法理上看，仅仅诉诸宗教信仰自由可能缺乏胜诉的说服力。按上面的分析，根据公立学校和国家的关系，以及统一教材所造成的教育标准的垄断性，丘建东完全可以将“受教育权”被侵犯作为诉讼理由。因为在一个教学大纲被垄断的教育体制中，他在理论上将无法通过学校教育而获知任何无神论以外的观点，他的宪法权利（受教育权和思想自由）显然因此受到了限制和损害。

如果从这样的角度来看待打破教育垄断，抑制教育权力膨胀，大力促进民办教育的意义。那么民办教育及其自主办学权（学术自治）的实质，是与公民的受教育权直接相关的。民办教育的兴起，有助于打破国家对教学自由和学术自治的不合时宜的控制，帮助公民的受教育权的实现。并且由公民兴办教育，本身就是公民受教育权的一种集合、实现和延伸。就像言论自由不仅包括在别人的媒体上说话的权利，也包括自己创办媒体去说话的权利。一种完整的受教育权，也包括了为自己和他人提供教育机会和教育内容的权利。

但作为国家职能的教育权力，一面被意识形态的控制目标挟持，一面被教育行政部门和教育垄断集团的诱人利益裹挟，近年来呈现出逆流而行的趋势，和鼓励民办教育、扩展公民受教育权的方向南辕北辙。从宪政的视角究其根源，一是在制度上，因为政治改革的缺失，人大立法模式和政府立法模式，使教育制度的改革方向充满了人为的拉锯和不可确定性。二是在宪政理论上，国家的教育权力与包括受教育权在内的公民政治权利，构成了明显的合法性冲突。1982年宪法的“教育权力”条款，是共产党意识形态统治的一个孽物，是与宪政的目标截然相反的概念。

国家的“教育权力”，正是公民受教育权的最大敌人。国家成为教育者，意味着你活到八十岁还是未成年人。

2004-12-13