行政改革推动宪政，政府有限才能有效
行政改革推动宪政，政府有限才能有效
王怡
根据中共16届二中全会刚通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，王忠禹受国务院委托向本次大会提交了《国务院机构改革方案》以供审议。这次行政管理体制和机构改革非同寻常，被中共二中全会称为“政治体制改革的重要内容”，是“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新”。
先前深圳市“行政三分”的改革试验因为囿于行政权内部的分权制衡，这种“决策、执行、监督”在政府内部相分离的做法，被某些学者称为“新三权”。但同时也受到强烈的质疑。因为企图在实行行政首长制的政府内部通过分权原则实现效率与公正廉洁的目标，很有可能在公正廉洁上难有建树，又同时丧失行政效率。而这一次中共中央将行政管理体制改革与“政治体制改革”和整个“上层建筑”的制度创新联系起来，有可能显出其俯瞰全盘棋局的宏大视野。这个宏大视野就是在宪政转型的角度下，在行政体制与立法机构、司法机构的关系中，在中央与地方复合共和制的思路参照下，来下好行政改革的第一步棋。
因为如果不将行政管理体制的改革与整个上层建筑的关系重构联系起来，“以行政吸收政治”的技术主义思路可能面临危险，而“法治政府”的目的也可能因为局限于“依法行政”的简单要求而一脚落空。借鉴国外政治文明的经验教训，行政体制的发展曾有两种迥异的模式，对我们行政体制改革的思路不无启发。一是以英国为代表的代议制度和法治原则下的行政体制，行政制度的发展高度依附在宪法之下，构成宪政制度的重要内容。“限权论”成为规范公共行政的主要宗旨。而另一种则以德国在二战之前的行政法律制度为代表。“依法行政”仅仅落实在对行政程序的强调，高度关注技术层面的公共行政。造成行政制度和法律高度发达，而宪法制度和整个上层建筑却日渐衰微，成为行政的附庸。甚至在“以行政吸收政治”的思路下产生没有行政法就没有宪法的极端观点。由于法治的基本价值无法透过宪政制度深入行政体制，结果高度发达的行政体制反而成为了德国走向纳粹主义的助手。
中共中央之所以强调新一轮行政管理机制改革是“推动我国上层建筑更好地适应经济基础的一项重要的制度建设和创新”，显示出了这次机构调整与前23年行政机构改革的一个重大差异。前23年的行政改革基本上是技术性的，在向着市场经济转轨的途中不断调整计划色彩的行政体系以适应管理的基本需求。这种技术性的调整以1998年国务院大规模机构改革为高峰。而这一次是一个转折点，这是中共16大重提政治体制改革之后的第一次行政管理体制改革，也是我国加入世贸组织之后的首次机构调整。所以这次行政管理体制改革所处的时机，是一个基本成熟的市场体制和一个亟需改革的政治体制。因此有理由相信和期待这是未来政治体制改革和上层建筑重构的一个起点。它一方面是技术性的，另一方面又必须高屋建瓴的，不是企图“以行政吸收政治”，而要“以行政推动宪政”，为后者留下余地和想象的空间。
这个余地有两方面。一是通过行政管理体制的改革实现“有限政府”的目标，为未来重构政府与代议机关、司法机关的宪政关系留下余地。第二是通过国务院机构改革，改变中央集权式的垂直行政管理体制，为未来的地方行政机构改革和重构中央与地方的宪政关系留下余地。
这一次国务院机构改革势必为未来地方的行政改革定位。前23年行政管理体制的一个方向是行政放权。政治权力在上层建筑上的高度集中，是改革之后敢于行政放权的理由，但也是放了就可能一发不可收的根本原因。中共16大提出了中央与地方在国有资产管理体制上的两分格局。组建国有资产管理委员会据称也是这一次国务院机构调整的重要内容。因此新一轮行政管理体制改革理应将中央与地方政府的关系放在极其重要的位置。通过行政管理体制的分权，为在宪政民主的框架下实现未来的政治分权留下足够的余地。以避免重踏德国在现代化过程中行政压过宪政的歧途。
有一个比喻形容集权式的行政管理模式。我们在花园草坪上，常会看到中心有一个水龙头四周旋转，这样尽可能均匀地满足边远地区的供水需求，但是无论怎么旋转，结果总是水龙头下面的草地受益最大。这就像中央集权的行政管理体制，即便中央尽力去帮助贫困地区，但必然的规律是是离中央最近，收益就越多。这说明市场体制下公共行政改革的方向必须是多中心和分散化的。未来的行政管理体制不能光提一级政府内部的分权配合，还必须建立在地区分权和市场分权之上。一个有效的地方政府也必须是有限的。而一个有效的中央政府也必须是有限的。
2003-03-10
《21世纪经济报道》，2003-03-10