废除中共“政法委”的非法权力
废除中共“政法委”的非法权力
——从兰海冤案看司法受制于党治
王怡
中共政法委是“第二十二条军规”
原中共四川省委政法委干部、四川省“政法委法制宣传中心”主任兰海，因被控贪污、挪用公款罪，于2001年2001年4月17日被拘捕，到2003年7月10日收到维持原判有期徒刑14年的二审裁定书，其间不但超期羁押，并因其身份特殊而历经波澜。此案名义上虽经成都市检察院提起公诉，由成都市中级法院审理。但事实上从决定拘捕兰海到为判决“定调子”，均经过中共四川省政法委主要领导拍板，从侦查到出庭支持公诉，也均由四川省检察院检察官游彩平、李跃从头至尾经办。此案的一审审级事实上是省级，一审判决也代表着四川最高司法当局的意见。而之所以名义上放到成都市进行一审，一是为了符合刑事诉讼法关于级别管辖的规定，二是利于将二审终审控制在四川省司法当局的势力范围内。这也是中国司法实践中一种典型的“一审代二审”的程序腐败。
我此处所称“四川最高司法当局”，并非指的四川省高级法院，而是“中共四川省政法委员会”。众所周知，附属于中共各级党委之下的各级政法委，是中共控制公、检、法政法工作的最高机构。这一机关在正式的司法体制中半隐性的存在，不但控制着司法系统的人事大权，组织部署一年一度的“严打”和各类运动式的政法任务（如打击法轮功的司法运动），而且在个案的控诉与审理中也是最高的和最后的“法官”。一个“垂帘听审” 、甚至根本就不听审的，既不在场也不对结果负责的“隐身法官”。之所以说它是半隐性的存在，因为在任何案件的判决书或正式司法文书中都不会出现这个机构的名称，任何根据政法委的意见进行的判决，都绝不会告诉当事人政法委意见的在场。换句话说，中共政法委对一切案件的干预都是程序外的，都在正式的司法程序中被洗得干干净净，不会留下任何指纹。
甚至法学家们在对司法体制进行研究时，中共政法委这一口含天宪、君临司法之上的机构，也往往被故意的忽略。如北大法学院院长苏力先生在其论述中国基层司法制度的煌煌大著中，醉心于挖掘法治“本土资源”的当下价值，却偏偏对最具党国体制特色的“本土资源”——中共政法委的强势存在不置一词。朱先生在序言中感谢自己一位“最好的朋友”，这位朋友正好是某省政法委政策法规室的干部。这竟然成了整本书中唯一一次提及“政法委”的地方。
某些行政机关或立法机关对个案的干预尽管粗暴，但却是非制度化的和显性的，因此也就是可以公开抗争的（抗争之成败姑且不论）。但是，中共政法委对司法机关所进行的干预却是制度化的和隐身的，面对一个无限强大但在一切司法程序中都看不见的对手，当事人的不服缺乏方向感，并求诉无门。你撕破了嗓子，这个在背后操纵一切的对手也绝不会露面。中共政法委，成为中国司法体制中的“第二十二条军规”。
政法委干部成为司法受制于党治的牺牲
兰海是一个长期从事法制宣传工作的原省政法委干部。1994年，在党政机关大办实体的风潮下，四川省政法委也决定办一个能够搞到钱的实体，兰海自告奋勇，经政法委领导同意，开始成立“四川省政法委法制宣传中心”，主要和电视台合作，创办并制作“法治之光”系列栏目。这个中心四川省政法委没有一分钱的出资，由兰海个人筹款一手创办，并以政法委的名义拉取赞助。所谓中心也只有兰海一个政法委干部，其余人员均由兰海自行招聘。四川政法委给兰海的政策是自负盈亏、自受自支，自生自灭。政法委要求中心向委机关每年缴纳两万元的管理费。直到1999年整顿机关办实体，法制宣传中心与四川政法委脱钩，被转移到《四川法制报社》名下，兰海从报社辞职，不再领取工资，继续经营宣传中心和“法治之光”栏目。
事实上，这是一个上世纪80年代以来，中国社会典型的挂靠与冠名的“红帽子”经济实体的例子。法制宣传中心打“政法委”的招牌，然后给政法委缴钱。那么法制宣传中心的剩余索取权究竟归谁所有呢？这类情况下产权问题如何界定的确可能存在一些分歧和难点，类似这种情形产生的产权纠纷也很多。但90年代之后，谁出资谁受益的公司资本原则得到法律承认，产权归出资者所有这一基本原则无论在理论还是司法实践中都得到了尊重，并无歧义。所以近年来，对这类冠名实体实际出资人和经营者的资金使用行为以贪污罪、挪用公款罪进行追究的案例已非常罕见。但兰海为什么会被起诉并被错误定罪呢，此案的特殊性就在于，和他进行产权争夺的不是普通的国家机关或事业单位，而是手握司法最高权威的中共省一级的政法委。
通常情形下，政法委干部的身份会构成一种司法特权，尽管正式法律只规定逮捕人大代表才需事先经同级人大常委会同意，但事实上，没有哪家检察院胆敢不事先经过政法委同意而逮捕政法委的官员。但在兰海一案中，原政法委干部的身份并非构成一种特权，却意外的构成了一种让正规司法体制无能为力的绝境。当兰海曾向政法委机关隐瞒宣传中心一笔资产的事实被检察机关获知并报政法委请示时，一场对冠名实体剩余索取权的产权争夺，就迅速演变为一场实力悬殊的司法迫害。因为省政法委的介入，被告的一审辩护律师几乎毫无作为，他告诉兰海，政法委定了的案子，我说什么也是没有用的。当被告家属找到成都一家著名的律师事务所时，这家事务所主任竟坦然表示，律师和法院一样都受政法委的领导，绝不可能为你一个案子得罪政法委。在审查起诉阶段，一位四川省检察院的检察官对兰海说，“你肯定是得罪了政法委哪位领导”。二审准备阶段，一位法官在提讯兰海时，也曾好心向他建议多向有关领导写信。直到二审庭审结束后，省检察院反贪局领导来征求兰海意见，问一审确定的贪污、挪用款合计71万，是否愿意筹集出来上交政法委。但坚信自己无罪的兰海表示，“这些款项是我的钱”，不同意上缴。
我长期关注此案，和被告家属保持联系，并旁听了二审开庭审理。兰海的二审辩护律师曹军先生是一位法理慎密又敢于执言的律师，庭审中以无可辩驳的事实证明了中心的冠名关系和政法委对宣传中心无任何投入的事实。连出庭支持公诉的省检察院案件经办人也无颜继续强词夺理，而中途退场。留下一位未经办案件的检察官，几乎对公诉事实全盘否定，勉强挨到了庭审结束。然而面对一边倒的庭审局面，二审审判长对庭审过程中明显成立的基本事实和法律观点视而不见，宣示了预先准备的几点审理意见。并借口“案情重大”宣布会将此案交由院长决定提交审判委员会讨论。其实此案法律和事实上均无疑难之处，涉案金额也不巨大，因新闻报道的严密封锁在公众中也无丝毫舆论影响。所谓“案情重大”，唯一的因素就是此案的立案和审理得到了原四川省政法委领导的首肯和指示。
财产权模糊，而公权力不受制约
此案的二审裁定，最终以“特殊时代背景下以政法委名义拉来的赞助就是政法委的公款，因为没有这个招牌就拉不来赞助”为理由，维持了对兰海的有罪判决，既剥夺了他的人身自由，又剥夺了他的财产权。这个判决的荒唐令人吃惊。人类社会近两百年以来，在对于剩余索取权的归属或价值的来源上确有重大的分歧。这种分歧众所周知，一是资本价值论，一是劳动价值论。要么是资本产生了价值，要么是劳动产生了价值。后者是马克思经济观和社会主义革命的理论支点。而二十年市场改革则是从劳动价值论回到对资本价值论的承认。但这个判决两个都不认，抛出了一个“品牌价值论”。而完全无视政法委收取管理费、贱卖自己“品牌”的行为。也无视品牌之外的任何投入。“以政法委名义拉来的赞助就是政法委的公款”，一句话就取消了公司法的资本原则，也取消了原教旨社会主义的劳动原则。法官似乎不知道商业社会还有商标使用许可或品牌特许经营这种事。
更重要的在于，如果法制宣传中心是一个“国家机关”，以政法委的名义得到的钱就是政法委的钱。那么政法委利用制作有偿新闻节目收受赞助款的行为，事实上已经构成单位受贿罪。政法委尽管高高在上，却也是一个见钱眼看的机关。但中共政法委作为一个最高政法领导机关，它怎么可能来从事经营活动呢？它又想弄钱，又不愿惹一身臊。这才是兰海的法制宣传中心能够办起来的原因。法制宣传中心是一个自负盈亏的实体，这保证了政法委不承担民事责任。宣传中心挣钱是没有大错的，政法委从宣传中心那里通过管理费和其他形式分一杯羹，这钱对政法委来说，就洗干净了。在当年时代背景下就可以“名正言顺”的拿。
但问题是宣传中心慢慢做大了，“法治之光”在兰海经营下成了一个全国法制宣传领域内的知名品牌。谁享有剩余索取权？法制宣传中心事实上长期处于产权不明晰的状态。1999年政法委将中心移交四川法制报社，所谓移交只换了个挂靠单位，报社仍然容许兰海自负盈亏、自主经营，自定工资。政法委和报社都从不过问宣传中心的财产和事务。这中心到底归谁仍然含混，但政法委的态度事实上已经放任自流。不过这是因为当时中心一名出纳侵占中心资产112万案发，中心的货币资产在帐面上已所剩无几。这是能够顺利移交并继续听任兰海自主经营的一个重要原因。但后来，当政法委领导得知兰海把中心30余万以个人名义存在帐外并有30余万借款未冲销时，矛盾骤然尖锐。当初既没有一分钱出资也不愿担当任何风险和责任的四川省政法委，坚持打击兰海贪污犯罪是虚，坚持摘桃子才是真。
事实上，除上交政法委的管理费外，兰海的宣传中心数年间是四川省政法委几乎唯一的提款机，负担着政法委领导和机关从手机通讯到开会宴请的诸多开销。兰海的父亲曾向律师展示他使用的一部应政法委领导要求更新换代之后被淘汰的手机。从被羁押开始，兰海三番五次向检察官反映原省委政法委领导于1997年和1999年4月16日两次从《法治之光》提现金或转现金支票共计18万元，至今未冲抵的事实。这是在任何一个法治国家会被检察官如获至宝的举报，但在原始帐簿被检察院拿走后，兰海被检察官反复告知不要说与案件无关的事。二审终结后，兰海在《致四川省政法委全体同志》的公开信中再次举报了此事。
（对兰海一案案情和判决的详细分析，参见我撰写的《对兰海案二审裁决的不同意见》）。
一方面是兰海的私有财产权因时代背景得不到法律的清晰界定，一方面是政法委在司法系统中至高无上的专断的权力。此案中因为兰海与政法委的直接经济关系，两方面短兵相接，胳膊拧不过大腿，私权斗不过公权，造就了兰海有期徒刑14年的冤案。
政法委强化了司法机关的边缘化
四川省政法委幕后法官的特殊身份和在当前司法体制中至尊无上的地位，对兰海一案的侦察和审理造成了隐性的和致命的摆布。并是造成一个简单案件反复退回补充侦查、超期羁押并造成冤案的主要原因。二审为什么会超过最长两个半月的审理期限后长达半年之久，主要原因就是遇上中共十六大召开和省委政法委继而换届。原四川省政法委书记最终调离四川，升任中共中央政法委主要领导。加上新一任省政法委领导对兰海此案的态度也尚不明朗，这一人事变迁直接导致了兰海的悲剧，不是任何法律和事实上的技术问题，而是这种隐晦的致命影响，才构成此案审理中不可预期的非理性结局和审判机关东走西顾的、可耻的犹豫。
悲剧在于，当一位前政法委官员与政法委首脑打起仗来，整个司法系统就成了一个尴尬和胆怯的旁观者。共产主义的创始人马克思也曾说，“法官除了法律就没有别的上司”。但中共政法委的存在却使检察和审判机关的地位下降为一个下级的执行者，并强化了法院系统长期以来在党治体制内部的政治边缘化地位。各地的法院院长进不了中共各级党委常委，各地政法委书记就算由公安局长兼任，也几乎看不到由法院院长兼任的情形。中共中央政法委书记按惯例均由中共政治局常委兼任，连新一届公安部长都是中共政治局成员，书记处书记。但最高法院院长却从来连政治局候补委员都轮不上。政法委高高在上，法院不如公安。这种司法体制的惨淡局面，使得司法机关从根本上缺乏足够的力量和政治地位在涉及其“上级”的案件中去理直气壮的充当裁判，更遑论司法的公正。
兰海一案并非涉及什么了不得的人物或具有意识形态上的政治敏感，却仍然因为司法受制于党治而免不掉冤狱之灾，并因此在正式制度框架内几乎失去了一切继续抗争的可能。以此观之，中国的正式司法系统存在着巨大的漏洞和盲区，中共政法委凭借来自于政党的政治性权威，不可否认在一半的时候它也算是这种漏洞的弥补者，但到了另一半的时侯，却是专门捅漏子的破坏者，是躲在法庭背后吹黑哨的人。
中共政法委的权力是一种暴政
上个世纪80年代随着市场化改革和民主启蒙运动，司法独立的概念深入人心，中共党内开始出现对政法委凌驾司法机关之上的非法权力提出质疑的声音。中共十三大期间，政治局曾经讨论决定撤销各级政法委。但这项决定后来因政局的动荡而搁浅。在去年底的中共十六大会议上，85岁高龄的中共元老李锐提出《关于我国政治体制改革的建议》，其中再次主张撤销政法委、确保司法独立的宪法原则。他认为，“政法委是党内机关，现在由党的政法委书记统管国家的公、检、法执法机关，同‘依法治国’的方针相抵触”。这样还是“党大于法，‘人治’大于‘法治’”。
最近，经济学家曹思源、国内学者张英红等人也开始公开呼吁取消各级政法委，以保障司法独立。中共政法委统一领导侦、控、审在内的司法工作，从源头上造就了司法的腐败，和对法治社会一切基本程序的否定。司法独立的宪法原则对于旨在制衡国家权力的宪政秩序具有极为关键的功能。它最重要的价值，还不是保障法院在两个普通公民之间充当一个公正的裁判者，而是保障法院能够在公民和国家（政党）之间，也能够充当一个公正的裁判者。充当个人自由的保护神。然而在一套表面的公检法分工协助、独立执法的体制背后，中共政法委凌驾于宪法之上的不受制约的专断权力如同釜底抽薪，使通过法治对国家权力进行限制这一方向从根本上落空。
无论从历史还是现实看，中共政法委的权力都是一种非法的和僭越的权力。1949年，根据《共同纲领》废除了民国政府的一切法统。政务院在财经委员会、文教委员会等之外，设立了“政治法律委员会”，以代替尚未建立起来的司法机关。1954年宪法建立起司法制度，并规定法院“独立进行审判，只服从法律”。至此带有“训政”色彩的中共政法委员会便失去了它的合法性。1957年12月14日，中共中央在批转最高法院和司法部党组《关于司法工作座谈会和最高人民法院的反右斗争情况的报告》中，批示“全部审判活动都必须坚决服从党委的领导和监督；党委有权过问一切案件”。这一党内批示全面背叛1954年宪法的司法独立原则，从此党委审查案件的做法一直延续到1979年。之间1975年、1978年两部宪法取消了法院“独立进行审判，只服从法律”这一规定。直到1979年《中共中央委员会关于实施刑法与刑事诉讼法的指示》，取消了各级党委审查批准案件的做法，改为由各级党委的政法委负责对司法工作的领导、监督和人事权力。这一体制一直延续到今天。
一个法治社会最基本的准则，是任何机关所执掌的国家权力，都必须经过宪法和法律的授权。没有得到法律授权或认可的机关是伪机关。一种专断的权力如果获得了法律表面上的认可，我们称之为极权。而如果一种专断的权力甚至连法律表面上的认可都没有取得，就只能称之为暴政。中共政法委对于司法审理的干预权力正是一种不折不扣的、没有任何名分与合法性的暴政。其一，宪法没有授予任何机关对司法机关和司法工作进行领导和干预的权力。其二，中共的《党章》关于政党组织及其职权的规定，本质上是一种自我授权。然而即便在这种自我授权中，我们也找不到“政法委”这个组织的名称，遑论其权力范围。中共党章只规定了三种内部组织，一是中央委员会及各级党委，二是中央军事委员会。三是中央及各级纪律检查委员会。其中，纪委是仅对政党成员进行纠察的内部机构，姑且不论。而军事委员会和全国人大的军事委员会相重叠，至少也在名义上顾及了宪法体制的颜面。事实上，中共对各种国家事务的领导和控制，主要是通过各级和各机关、各企事业单位党委的网络系统进行的。中共内部并没有设置各种直接领导某一领域的专门机关。这也是中共《党章》所言“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”的体现。前些年中共中央曾一度设立金融工委和企业工委，这两个直接领导干预国企改革的政党机构，在今年机构改革中被撤销并入新的国务院机构。这些都是执政党敢于进步的表现。因此，目前中共政法委就成为了中共党内唯一一个直接凌驾于国家权力机关之上的专门组织。
废除中共政法委，走向司法独立
中国1982年宪法恢复了司法独立的条款，规定法院“独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。司法独立不仅是我国的宪法原则，也是现代文明社会的共同价值标准。实现司法独立不但是一个中国人基于宪法对于国家和政党的正当要求，也是中国签署的一系列国际条约所承担的义务。
下面引自阐述司法独立原则的一些主要国际条约和文件的规定：
1、 1966年联合国《公民权利和政治权利国际公约》，第14条第一项规定：“在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”
2、 1983年在加拿大举行的司法独立第一次世界大会通过的《司法独立世界宣言》，规定“司法机关应当独立于行政机关及立法机关”。
3、 1985年第七届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会于1985年制定、并经联合国大会决议核准的《关于司法机关独立的基本原则》。其中规定：“司法独立应该由各国以宪法或法律加以保障，尊重并遵守司法独立是所有政府及其他组织的义务”。
4、 1987年8月联合国经济与社会理事会通过的《世界司法独立宣言》，规定“每个法官均应自由地根据其对事实的评价和对法律的理解，在不受来自任何方面或由于任何原因的直接或间接的限制、影响、诱导、压力、威胁或干涉的情况下，对案件秉公裁判”。
5、国际法学家协会《关于司法独立最低限度标准的规则》，指出“法官在履行审判职能，制作司法判决等活动中，只能服从法律的要求与其良心的命令”。
6、1988年联合国人权委员会《关于审判人员、陪审员和陪审技术顾问的独立性及律师的独立性的宣言草案》，其中对将法官独立的解释是“法官个人应当自由地履行其职责，根据他们对事实的分析和法律的理解，公正地裁决其所受理的案件，而不应有任何的约束，也不应为任何直接或间接不当影响、怂恿、压力、威胁或干涉所左右，不论其来自何方和出自何种理由。”
7、 1995年，34个亚太国家最高法院院长（或首席法官）在北京签署了《关于司法独立的宣言》（又称北京宣言）。该宣言指出，司法机关应该在公正地分析事实和理解法律的基础上依法审理案件，而不应该受到其他任何因素直接或间接的影响；司法机关对一切具有司法性质的问题，享有司法管辖权。
很显然，中共政法委这一非法机构的存在，与上述司法独立的要求格格不入，甚至背道而驰。在无数类似兰海的冤假错案中，在一切针对法轮功、政治异见人士、宗教信仰、民族问题等所谓政治明暗案件中，都能看到政法委这一庞然大物的影子。正如伏尔泰所说，行政的腐败是对水流的污染，是一种可能被纠正的污染。而司法的腐败则是对水源的污染，是一切腐败中最可怕的腐败。因为除了一哭二闹三上吊，已经不太可能被矫正。司法独立和控审职能的分散，其制度意义除了防止出错之外，更在于出错之后有更大的可能得到纠正。而中共政法委对于司法独立的干扰，最重要的还不在于造就冤案，因为冤案是任何司法制度都无法彻底规避的。这一体制最恶劣的就是因为一种不受制约和分割的整体性权力的存在，使冤案一旦造成，就几乎彻底失去了昭雪的可能。
中国司法体制的改革已经进行了多年，但由一个在政治上边缘化的机构（最高法院）所推动和谋划的司法改革，却注定一直在要害的问题外围打圈。要推动真正的司法改革，确立起码的司法独立，就必须壮大担子把唬人的画皮撕开。必须公开的、理直气壮的提出废除中共各级政法委“垂帘听审”的非法特权。这种不可一世的特权，是中国司法制度的耻辱，在每桩案件中也构成了对每一个当事人的意欲和人格的羞辱。
这一强横了几十年的专断机构，到了寿终正寝的时侯。为无数的兰海，为每一个被侮辱和被损害的人，我以个人的名义向学术界和民间社会呼吁：为撤销和废除中共各级政法委组织，让我们一起发出声音。
2003-08-15于成都红照壁
《观察》