“卖官鬻爵”或将赤字进行到底

“卖官鬻爵”或将赤字进行到底

王怡

年初，有学者开始认为财政赤字的负面影响已经显现。4月16日，财政部长项怀诚发表了令人吃惊的谈话。他在新闻发布会上例行的评价了积极财政政策所带来的经济拉动作用。但宣称实施积极财政政策直接增加了财政赤字和债务余额。作为一种“必须付出的代价”，必须开始对此引起重视。

就在数天前，朱镕基对于“赤字总理”的批驳还耳目犹新，显示出将赤字进行到底的决心。

我国自1998年始，实行积极财政政策已逾四年。前三年财政赤字平均年增长率达到62.3％。今年赤字预算3098亿，将超过通常认为的硬赤字（不含债务）占GDP总值3％的警戒线。国债余额则将达到2，5600亿元，相当于GDP的18%。通常认为，我国采用积极财政政策主要根源于国际经济形势的特定背景和国内内需不足、社会保障基金缺口较大等内忧外患。然而积极财政作为一种以政府投资来拉动经济的手段，国内外的例子均已证明是一种短期见效但可能后患无穷的虎狼之剂。事实上一国政府采用积极财政致使债台高筑往往都是不得已而为之的。这个不得已之处，我认为除上述因素外，还有两个极为紧要的方面。

一是因为国内经济的根本病灶出在结构性的问题上。国有企业无法落到实处的独立而清晰的产权状态，加上历史遗留的诸多重负，日渐将整个证券市场和金融市场绑在一辆战车上陷入僵局。面临内需不足的经济紧缩局面，整个银行系统和证券市场，事实上都已经无法起到有效配置资源的作用。这种情形下政府通过积极财政出面充当最后一个投资人，就似乎成了对市场体制不够用的不得已的替代。

此外则因为积极财政的替代方案在本质上是一种非市场的计划手段。相对于货币政策等间接影响市场的手段来，这恰恰是我们的政府几乎唯一的一套驾轻就熟的操作程序。不假思索的选择积极财政就如同危急时人们选择自己最称手的武器。而社会各方面对于来自政府的资金的期盼和需求，则是一种具有顽固惯性的传统思路。这一思路也构成了采纳积极财政政策的压力。

除了带来赤字的不断攀升，国家借贷来的资金在注入一个具有结构性病灶的经济体时，基本上完全依赖了政府非市场化的一套资金的流动和运作机制。这使得积极财政在发挥出对经济的拉动作用时，不可避免的带来另一重负面价值，即在民间投资不振的情形下，由计划所支配的资本在整个国民经济中的比重出现逆向的增长。这与市场化的目标相悖离，同时造就了腐败和寻租的温床。这是我们几年来不断看见媒体报道国债资金违规操作和公共工程质量问题的重要原因。

财政赤字和债务余额的高处不胜寒，使我们必须回头考虑，积极财政是否就是应对国内外经济背景和足以解决结构性病灶的唯一和最不坏的政策取向？

财政问题无非节流与开源。我认为首先是要大幅度的减少中央政府的财政负担。国债资金最大的两笔财政支出一是社会保障，一是公共投资。而这两笔开支完全可以通过举债以外的手段分别予以化解。

一方面的化解，涉及到政府与民间对于社会投资的不同角色的分担。今天即使是在江苏、广东、浙江这样的沿海发达省份，政府依然扮演着主要比重的社会投资角色。政府必须作出的判断是，在民间投资不足的局面下，究竟是以政府举债替代民间投资继续强化大政府的投资主体地位，还是围绕如何鼓励和倾斜民间投资、积极培育民间资本的迅速增长来制定政府的财政和货币政策？尤其是在采纳前一种计划的思路时不得不继续倚重于已经病入膏肓的国企体制？

我认为目前强化政府投资色彩的积极财政政策，应当稳步的向着采用贷款贴息等刺激民间投资的货币杠杆手段和减免税费等财政手段转变。把政策取向的重心放到如何有利于民间投资和民间经济的总体增长上来。这样才能放眼未来的远大前程而非饮鸠止渴的短期行为。因为只有民间投资取代政府成为主要的社会投资主体，政府才有可能集中资源来化解国有企业与国有银行系统的问题，而不是通过不间断的输血来维持其生机。

换言之，国有体制结构性病灶的解决，必须依赖于民间经济的总量增长，包括民间经济对国有体制中剩余劳动力的吸收和对政府财政负担的解脱。当代的财政危机已经彰显出一个现实。那就是民间如果不能鼎盛，政府就将无力为继。

另一方面的化解之途，关于中央与地方之间对于社会保障资金与责任的分担。今年两会期间，温家宝参加吉林组讨论时提出建议，由中央一次性出资20亿元，以后便由吉林市政府对本地所有下岗和退休职工的社会保障付起全责。这种中央通过一次性赎买将社会保障责任分解给地方政府的思路，我认为是一种完全可行的方式。由于中央政府在单一制政治体制下享有唯一的财产权主体身份，正是这种大一统的身份同时带来了唯一的责任和不堪重荷的财政负担。尽管地方政府对于分税制下留用的资金并不享有明确的所有权，但中央与地方政府之间的交易与妥协依然是可行的。因为在很多时候，交易总是先于产权。买来卖去之间，才有权利在交易中生成的既成事实。事实上，早在90年代后期中央将8大部委系统的社会保障移交给地方政府时，地方与中央之间当时便有着事实上的交易与妥协。

而作为对地方承担社会保障责任的一种对价，中央应当允许地方政府发行地方市政债券。中央政府也不得不这样做，因为拿不出其他的东西来。沿海有一些至今保持着两位数经济增长的省份。地方债券市场的建立将推动这些地方的积极性，并有效的利用地方的资源为中央分担财政风险。这种有益的尝试不仅可以分解部分的中央财政负担，同时可以沿着分税制的思路，进一步厘清中央与地方责权利的关系，为事实上的财政联邦制在将来的制度化和法律化的安排，开出可以依赖的路径。

同时考虑到货币政策受制于对国有银行系统效率的依赖，地方政府的债券发行在财政危机的化解之中，有可能将发挥更为重要的作用。

至于开源。如同我们缺乏的不是需求，而是有效的需求。发展中国家往往缺乏的也并不是财富，而是产权清晰的、可以自由流动的财富。秘鲁经济学家狄索托指出，在发展中国家，穷人们拥有的房地产的总值是9.3万亿美元。这是美国货币流量的两倍。但这些财产由于缺乏一个良好的财产权制度，而处于原始的、无法致使财富衍生的状态。我们的政府手中同样握有数量惊人的财富，主要的两笔就是证券市场上的国有股份和垄断的土地资源，除此之外，则是大量的对于市场和资源的管理权。以股市上的国有资产为例，不仅不能通过出售变现运用，反而造就了国企普遍的一股独大局面。成为结构性病灶的一个重要源头。再如某些地方政府，尽管可能拥有两位数的经济增长，但由于没有明确的独立的财产权地位和公法上的主体地位，无法发行自负其责的地方债券，从而丝毫无法将这一经济优势转化为融资优势。犹如身在宝山却空手而归。

古时政府化解财政赤字的方式之一是“卖官鬻爵”。我认为如果某些官爵的存在是不必要的，卖官鬻爵的意思就是将其职权市场化。如果我们取消或出售那些不必要的资源管理权和独占的经营权，既可以促进市场和民间的繁荣，减少腐败的契机，亦可以带来可观的财政收入。通过给地方政府发债权以换取地方对财政的分担，就等于将中央的独占权力出售一部分给地方。比如最近某些城市公开出售公交线路的经营权，则是将独占的权力出售给个人。

财政赤字的增长已经高不胜寒。将赤字进行到底，企图重建奄奄一息的国企体制，企图硬着头皮继续为动辄几千亿的公共工程买单。不如放弃不切实际的幻想，向着有利于民间投资的政策取向彻底转身。

2002-04-19于包家巷