把警察交给法官
把警察交给法官
王怡
谁都怕出门遇见坏人。但谁都恨警察滥用权力。为了平安的生活，只能把我们交给警察，但大伙又把警察交给谁呢。
最近《治安管理处罚法》（草案）通过了全国人大的一读。媒体零星透露的条文，尤其是一些加大行政处罚力度的内容，如新添的“停产停业”等处罚手段，以及包括“在国家机关门前静坐、聚集、拒不离开”等10多种受罚行为。却引起舆论担忧，生怕警察的权力大了，老百姓不见其利，先见其害。
因此有人建议全国人大应像以前公布《婚姻法》草案一样，全文公布《治安管理处罚法》草案。刚好最近关于警察滥用职权的报道也很多，越发令人不宽心。如被称为“世纪悬案”的上海私营企业主沈华荣与吉林通化市公安局之间的纠葛。11月10日上海第二中级法院庭审结束，宣布择日宣判。可这已经是沈先生因同一事实面临的第9场官司了。之前，沈先生在上海告通化公安局一次，通化公安局就过来抓他一次，把他送上当地的法庭。沈先生为最初一场“民告官”的诉讼，至今已被羁押了1800个日子。
有媒体评说这是“司法割据”。但这其实是最典型的行政割据。是警察权膨胀，而不是司法权膨胀所致。警察权面对公民如此嚣张，而司法权面对警察却如此柔顺。因为警察的背后是当地政府。在我们的生活中，警察所代表的那种权力，是比法官更高、更直接的一种权力。这正是悲剧的来源之一。沈华荣的悲剧，也可能是我们任何一人的悲剧。
治安管理处罚只是警察权的一部分。其他还有重要的几种包括刑事侦查权、劳动教养决定权和交通管理。仅就目前全国人大审议中的《处罚法》而言，除了通过正当的程序设置（如草案规定警察在治安管理现场不得少于两人），去限制警察滥用处罚权外。最重要的还有两点，就是把法案还给人大，把警察交给法官。
起草的和拍板的谁最要命？这是很微妙的问题。但人数是其中一个关键。若100个人起草，一个人拍板，自然是拍板的最厉害。若是一个人起草，给100个人拍板。可能就成了谁起草谁说了算。人大立法，其实就是后一种局面，非常类似于现代公司管理中的“内部人控制”。尤其在目前的制度现实下，人大代表的自由提案根本不可能列入立法议程。这时法案的起草权就变得非常要害。
刚好全国人大近年来正处于一个立法模式的转折点，即政府主导型立法向人大主导型立法转变。以往几乎所有法案都由国务院主管部门负责起草。现在部分法律则改由全国人大法工委或其他专门委员会主持起草。但《宪法》和《立法法》都未对起草权作任何规定。在宪政民主国家，也不存在所谓的起草权。议会就类似于一个法案的自由市场，法案之间是一种竞争关系。谁起草并无所谓，就看你有本事拿得到多少张票。我们的立法却是“计划立法”。有计划就有腐败，有立法寻租的可能。一句话不见得顶一万句，一句话顶几个亿是小意思。
近年一些法律，有按传统模式由国务院起草的，也有改由专门委员会起草的，后者如《道路交通安全法》和《民办教育促进法》。而从涉及民众的广泛性，和直接限制公民人身与财产自由的程度来看，《处罚法》按传统模式由公安部负责起草，公安部副部长作草案说明。这模样无论如何也说不过去。甚至有媒体质疑，警察违法处罚的责任（现《治安管理处罚条例》第41、42条）在草案中竟然没有了。
《立法权》规定限制人身自由，必须由全国人大制定法律。在我们的立法模式中，我认为这表明限制人身自由的法律，也必须由全国人大常委会及其专门委员会负责起草。不能由职能部门包办，也不能授权委托给国务院起草。这才能保障法律案的公正立场，不使立法受制于行政部门的利益和偏见。
另一方面。将警察权置于司法权之下，减少人身性的处罚，以及治安处罚的司法化，这是全世界法治国家的共同趋势。我们的警察权容易泛滥，和警察拥有太广泛的独立处罚权有关。《处罚法》（草案）的主要倾向仍然是加大处罚权。但据报道草案在程序上也有准司法化的尝试。如受罚人可要求听证。但奇怪是公民面临2000元以上的罚款可以要求听证，面临长达30日以下的拘留却不能。
建立治安法庭即使目前不现实。但把警察权和司法权挂起钩来也完全可行。一是建立司法的人身保护令制度。二是将警察的处罚决定权下降为申请权。警察对公民进行人身罚或大额财产罚，只能向法院申请，由法官经书面审理做出裁定。
当行政的权威受到怀疑，就要用立法和司法的权威去代替。寻到国家权威的新的增长点，而不是把鸡蛋放在一个篮子里。把法案还给人大，把警察交给法官。老百姓才能放心的把自己交给警察。
2004-11-29
《瞭望东方周刊》