从分权到“问责”

从分权到“问责”

王怡

湖南在6月4日这天，把嘉禾搞野蛮强拆的县委书记和县长大快人心的撤了。据新华社报道这是中共湖南省委经国务院批示进行调查之后，作出的决定。还经过了国务院第52次常委会议的“同意”。第二天郴州市又任命了一个新的县委书记，提名了一个新县长。这一上一下就值得玩味了。既然市委有权任命一个县委书记，为什么撤一个县委书记却要省委研究，中央政府同意？从湖南一个市到北京国务院，千里迢迢，中间各级领导有一个人不同意事情不就黄了？我们知道平常地方人事任免也并不会惊动中央，因为各级政府或中共党委在程序上还是有权限划分的。但嘉禾的事情显然闹大了。一闹大了地方党委和政府往往就不敢擅作决定，为什么？因为害怕承担决策的责任。这样集权体制下的一个潜规则就出来了，任何事情只要有影响，书面上那些权力的纵向划分就失灵了，实际操作让位于一套垂直化的请示和批示制度。但到底请示和批示到哪一级，完全视影响大小和时运好坏，所谓道心惟微，制度也就因此失去了可预期的功能。

这个潜规则，和目前大陆官方舆论上大力张扬的“问责制”，精神上是直接抵触的。长期以来有一种行政上的心理，觉得处理问题的级别越高，就越有效，越说明问题受重视。其实这是一种中央集权体制养成的不良思维惯性。在我看来，如果湖南省委有能力、有权限、有责任也有胆量，能自己就把该撸的官员给撸了。不必提交到国务院去，那这个撤职就是行政体系一次有效率的运作。但在请示和批示制度下撤换一个县官，却不是什么皇恩浩荡，新政生猛，恰恰是地方行政制度濒临无效的一个危险信号。

这种无效是很可怕的。也是两千年中央集权体制潜伏下的一个恶性肿瘤。学者柏桦研究明代州县政治体制，指出州县行政权的不自主，正是古代地方政治的特点，造成一种官僚们事事都向上请示的恶习。“请示汇报”是中央集权制的一种特殊政治文化。如果所有官员的合法性都来自一个自上而下的最高权力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，即使成文法上有纵向权限划分，这种划分都只是空话。中央在理论上可以干预地方的一切政务，可以随时把属于地方的权力拿过来自己直接行使。这种一竿子到底的行政权，是由一竿子到底的人事权带来的。官僚们为了规避责任，当然也就学会了审时度事，知道事不分大小，什么该请示什么不必请示。

但在这种集权体制下谈“问责”就有问题了。“问责”的实质是要求一个负责任的政府。“负责任的政府”有三重意思。

第一，政府负的是有限责任。政府和公司一样，犯错再大也不能让它负无限的责任。一个良好政治制度的目标之一，就是不让政府去负无限责任。所以“责任政府”的实质是一个有限责任政府。不管出天大的事，问责都是追问有限责任。梁启超谈论君主立宪时，曾说“必君主无责任，然后可以责诸大臣”。因为君主若是行政上的最高首脑，就必将为政治过错承担最终责任。所以古代的皇帝经常下罪己诏，自己出头挨骂。等到罪己诏不管用，政权就危急了。所以集权制度是和政治上的无限责任连在一起的。权力越集中，政治责任就越沉重，越危险。因此为什么一个良好的行政制度，不该允许、也不能鼓励地方把自己权限内的问题提交到上级权力部门去呢。因为这等于陷上级政权于不义。举例如1882年，德国宰相俾斯麦曾经请德皇下诏，来解决麻烦。反对党首领立刻在议院指责他自卸责任，“以皇室为怨府”。俾斯麦大失民望，不久便被倒阁了。

第二，政府的有限责任，意味着有限的权力。一种通常看法认为分权的目的主要是制衡权力不致滥用。这看起来好像是专门对付政府的。其实不是。分权还有一个对政府本身非常有利的目的，就像私人老板把钱拿到公司来接受产权上的限制，就能豁免经济上的无限责任一样。政府也必须把权力拿出来接受限制，才能获得一种长远的稳定性。比如立法机构如果不和政府分开，政府的错就是立法者的错。而代议制度下立法者是“人民”。国家的一切权力都属于人民，来源于人民。人民如果错了，整个政权的信用与政治合法性就可能彻底破产。所以君主立宪的意思就是请不要给君王犯错的机会，民主立宪的意思就是不要给“人民”犯错的机会。要把机会给政府，这样立法和司法部门就可以比较超然。天大的问题换一届政府就行了，不用换国家。这就像公司两权分离，换经理就是了，不必换董事会。

第三，有限政府，必须是指每一级政府都是有限政府。君王无责任，才能责诸大臣。同样的道理，中央无责任才能责诸地方，省市无责任才能责诸州县。所以一个“有限责任”政府还特别需要纵向上的分权。地方官员的权力为地方的人民所授，公法上把各级政府的独立权限分清楚。这样该地方负责的事就不必请示汇报。不该它负责的事就老老实实服从和配合上级。问责问到那一级，才会顺理成章，不会有替罪羊，也不会因为害怕当替罪羊而相互推诿责任。否则如果一场事故死10个人，县长就该撤职，死100个省长撤职，那人们就会问死1000人是不是就该总理下台？死10000人国家主席、中共总书记要不要下台？而人民到底要等到死多少人时，才能轮到共产党下台呢？

国内20多年来的体制改革，其实就是一种地方分权的改革。但这种分权只是下放式的。下放的意思是“产权”还在中央，理论上随时可以回收、调整、也可以随时干预。这样中央政府和中共政治局在理论上仍然是一切政治责任的最终归咎点。最低限度也是个用人不当的错，所以目前推行这个“问责”制，应该成为一个建设“责任政府”的契机。只有把下放式的分权，变成宪政式的分权。权力有限了，责任才能有限。上对下的问责，才能问个理直气壮。不然被撤职的人尽管不是好东西，心里也会有委屈。

2004-06-08

《新闻周刊》