谁来看住证监会：核准制下的腐败陷阱

谁来看住证监会：核准制下的腐败陷阱

王怡

上期《2世纪经济报道》，披露了原江苏体改委官员李三元等人利用审查推荐上市资格收受贿赂的系列案件。在此之前，已有不少省市原体改委系统的官员在此问题上纷纷落马。事实上，自2001年3月审批制被核准制所取代以来，原审批制下上市公司面向各省各部门拥有上市资格拍板权力的官员大肆行贿的案件被一桩桩的掀开。如果实行计划配额和实质审查的审批制是一只已经盖棺定论的死老虎，那么类似江苏李三元系列案这样的腐败曝光，就理应是一场值得敲锣打鼓的清算批斗会。因为市场化倾向的核准制已经剥夺了这些官员对于拟上市公司的生杀大权。但如果权力寻租的战场已经移开，这一点是类似腐败案件能够被频频揭穿的一个微妙原因，那么我们的关注点应该更多的、合符逻辑的落在2001年3月之后的局面。

核准制实行一年有余，预料中对于上市公司的市场化筛选，“壳”资源的逐步消失，和行政权力在股市上的大踏步退场，似乎都并没有如约而来。一年多时间，通过核准制上市的公司仅有40余家。甚至远远低于以往的年度上市数量。如果说这与一年来股价的低迷有极大关系，但依然有大概300至500家公司和几百亿资金拥挤在证券市场门外，以原始的排队方式梦想着资源配置的优化结局。换言之，一级市场上如火如荼的上市需求仍然没有转化为市场化的要约，证券管理部门出自于对于全局的宏观判断，而依然自觉的、主动的垄断了证券市场的供应。水龙头仍然牢牢攥在证监会手中，而不是像交易所需要的信息一样分散在成千上万的公司那里。管理部门仍然像教练一样，决定着每名球员是否应该上场。

李三元系列案在审批制被取消一年之后得以曝光，给我们的启示是如果一项可供寻租的权力还高高在上，而没有被杯酒释兵权，那么我们就还不可能知道权力寻租的内幕究竟如何。我们在2001年开始采纳的核准制事实上是一种变相的核准制，公司上市同样存在额度，只不过这些额度过去分配给各省市和部委掌握，现在则完全集中在证监会手中。证监会把名额分配给证监会认为有资格保荐的证券公司，然后由这些经纪公司来辅导和保荐其所认可的公司上市。从一年来的实践看，发审委也并没有放弃对于上市公司的实质审查。事实上，核准制距离英美等国完全市场化的注册制相去甚远，而仅仅只是审批制的一种改良。更重要的是在以前，额度是明确存在并分散化的，现在计划额度却是暗箱进行和集中化的。虽然我们相信一年以来证监会额度控制的计划色彩在不断减弱，但这种减弱的分寸拿捏却是我们看不见的。市场化的核准制成了一件皇帝的新衣，行政计划不是被取消了，而是被隐藏了起来。

集中也许会减少分散的腐败，但也许会将腐败集中于上层。据媒体披露，有愿意上市的企业愿意出价百万来获得发审委员的名单，这是一个典型的例子。拟上市公司对自己是否符合上市条件、能否实现上市目的根本不清楚，因此多把希望寄托在一批围绕着证监会进行游说、公关的外围组织或者个人身上。这说明目前证监会对新股上市实行的核准制透明度不高，而且证券监管部门在审查过程中的行政酌处权过大、缺乏制约。这种局面应当引起警觉，因而要防止后者的危险，比集中监管更重要的是行政权力的透明。

证券市场是一个以企业产权为交易标的的资本市场，是一个基于各种成熟的有形要素市场并为之服务的高级市场。然而我们目前的证券市场，其市场化程度却远远低于构成这一市场基础的其他市场，成为我国市场化程度最低的市场之一。苛刻一点讲，其市场化程度甚至低于农贸市场。与之相应的，证监会也应当是一切政府部门当中距离现代市场经济最近、因而行政化色彩最少的部门之一。然而事实上由于立法的欠缺和历史的短暂，我们的证监会却成为政府部门中行政暗箱操作最多、权限最模糊、执法最缺乏透明度的机构之一。相对于不断强调上市公司的“信息披露”而言，这并非是一个黑色的幽默。如何才能消除股市的腐败，我认为比上市公司的信息披露更为重要的，恰恰是证券监管部门本身的“信息披露”和行政透明。一个不透明的行政体制配合一个市场化程度极低的平台，就必然源源不断的产生出李三元这样的贪官。值得检讨和警觉的是，如果核准制对于审批制的取代，仅仅只是转移了权力寻租的战场和行政化权力的主体，那么2001年3月17日就绝不会是类似贪渎案的一个休止符。

为什么农贸市场的市场化程度会高于证券市场？原因很简单，因为农贸市场的国有化程度已经远远低于证券市场。上市公司国有股份的一股独大，包括证券公司的国有资本和政府背景，使得一个负责任的证监会不可能不担当起国有资产监护人的角色，这一角色使它无法顾及一级市场上嗷嗷待哺的需求，也没法无保留的相信市场对于企业的筛选力量，而宁愿坚持一种政治正确的教练式的全局掌控。与此同时，“国有股市”和计划审批制下长期形成的庞大既得利益集团，也在一定程度牵制了证券监管部门推动市场化的动机，成为维持政府对股市垄断的主要支持力量。而要淡化证监会作为股市资源的支配者角色，在根本上则取决于“国有股市”的性质发生根本转变和多元的新兴利益团体的崛起。并从而打破政府对于股市的垄断，使企业上市变成高度透明的自由选择。

国有资产在股市上的支配力量是一种垄断性的和必然带有行政化色彩的力量。这一点在我们的证券经纪公司身上也有同样的体现。证监会在6月1日发布关于外资参股证券公司和外资参股基金公司的设立规则，打开了证券公司资本准入的大门，这是一个积极推动市场化的方向。如果能够一方面和国有股减持相结合，加快证券市场的非国有化和市场筛选机制，另一方面将行政权的行使及其制约纳入法治架构，推动行政决定准司法化。即要求行政部门尽量提高其行政决定过程的透明度，而且应该将重大的行政决定象法院判决一样详细书明理由和法律依据并公之于众，籍此对行政部门起到制约作用。 使证监会在行政法治建设中成为最廉洁公正的阳光下的政府机构，为消除股市腐败、有效贯彻上市公司信息披露制度搭建一个可靠的平台。

100年前，由于国外专家和现代法制的引入，新兴的中国海关成为清政府里最为清廉公正并富有效率的机构。朱镕基总理曾经几度提到要将全世界优秀的证券管理人才请到中国来，粱定邦、史美伦的到来是一个开端，希望这也将有助于使证监会成为一个清廉公正并富有效率的政府机构。

否则，上市核准权就不但是寻租的黄金空间，更是一个烫手的山芋，把这种行政权力从政府部门和李三元们的手上拿过来只是市场化的第一步，这种权力交给谁，就等于把纪检部门的目光引向谁。如果缺乏行政的透明化和核准的完全市场化，一个由证监会、发审委员和证券公司所构成的核准体制，就可能同样难逃纷纷落马的前车之鉴。

随着证券市场的改革深化，我宁愿善意的相信这是一个可以被避开的陷阱。

2002-06-06