国资管理：中央与地方共享，人大和政府分权
国资管理：中央与地方共享，人大和政府分权
王怡
“国有资产管理委员会”，是这次国务院机构改革欲推出的国资管理新模式，将合并 国家经贸委和中央企业工委的相关职能。据说全国人大闭会后正在紧张筹备中，而国务院拟定的国有资产管理条例也即将出台。《国有资产法》起草工作组组长刘仪舜则在日前透露，根据最近定稿的草案，新的国有资产管理体制下的各级国有资产投资管理公司,在未来经营运作中将被授予一系列特殊权限。
三个层面上的分治，将形成新一轮国有资产管理体制改革的主要框架。在轮廓逐步凸现的国资产管理新模式中，中共中央企业工委的淡出无疑是一大亮点。意味着党政在高层管理权限上的自觉分离。这是第一重。第二重的分离则是中共16大提出的“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责的，享有所有者权益”的国有资产管理体制。正是16大对于中央与地方在国资权益上“分级所有”的建议，使得起草酝酿近十年、预计在去年底提交审议的《国有资产法》，因立法思路上的重大突破再次被退延。而刘仪舜日前表示，相应的修改已经完成。看来此法的出台也应指日可待了。
前两个层面的分治已不存在禁忌和障碍。但目前尚有疑问的是第三重的分殊。即全国人大及各级人大与各级政府之间在国有资产管理上的权力关系如何。应该指出，中共中央和各级党委在传统国资管理模式中曾经发挥了重要的和宏观的监管指导作用。随着这一作用在第一层党政分开之后的逐步退出，人大是否应该适当填补和加强这一对政府在国资管理上的监督作用？这是现实产生出的需求。而国有资产在我国，是国家在税收之外的第二种重要的国家财产的来源和形式。一切国有资产归全体人民所有。国有资产的所有者代表首先应该是全国人大和“分级所有”下的各级地方人大，而不是各级政府。对国有资产管理的宏观监督，尤其是重大国有资产的最终处置权应该在人大，而不是在政府，才能体现出这种所有权关系的逻辑。这是国有资产产权在理论上的必然要求。所以曾有一种观点建议将“国有资产管理委员会”设在全国人大而不是进入政府序列。这是很有道理的。全国人大的法律地位，仅就10万亿之巨的国有资产而言，相当于经过投票权征集之后的股东代表大会。如何由人大来监督和控制政府对重大国有资产的管理和最终处置权，就是新的国有资产管理体制必须思考的问题。尤其是在对国有资产的最终处置上，人大、“国资委”、以及国有资产投资机构各自的权限如何划分，在《国有资产法》尚未出台前，作为国务院机构改革内容的“国资委”的具体运作，就显得有些操之过急。因为事实上这并不是一个机构改革问题。
一个微妙之处是，以往涉及行政职能的立法通常是由全国人大委托某一政府主管部门起草，而《国有资产法》从一开始就是由全国人大自己出面，组织专门机构，直接聘请专家组和顾问组来起草的。这是很罕见的，显示出全国人大作为“股东代表大会”对于国有资产监管的高度积极性。根据之前的资料，在人大与国资管理的关系上，草案规定“市级以上政府应向同级人民代表大会报告国有资产经营、使用情况，人大可委托审计机构审查国有资产经营机构、特定经营部门国有资产经营使用情况”，同时规定“全国人民代表大会及各级地方人民代表大会依法对国有资产管理、经营行使监督权，审议、批准国资委年度国资运营收益预算及执行报告”。
这是在“国资委”被确立为政府管理部门的框架下，对人大作为最终的所有者代表所保留的权力。这种模式能否发挥正常的功能，要涉及两个问题。一是人大所谓的“审查、监督和审议”权是否具有终局性的复决效力。“国资运营收益预算及执行报告”是一年一度的，并未涉及到重大资产的处置问题。非常重大的处置是否需要事先及时取得人大常委会的审议批准？而人大对预算及执行报告的审议如果通不过或者不批准又意味着什么？是否意味着国资委的处置行为无效？这又牵扯到第二个问题，即人大和国资委的处置和监督权力又如何与国有企业的公司制度相衔接？换言之，因为我们国有资产产权的特殊性，从人大往下走，公法问题会慢慢变成一个私法问题，或者说国有企业的产权往上走，就从私法问题慢慢变成一个公法问题。
举例说，如果一家国有投资机构向国有企业派出董事，在公司制度内董事会的决议具有当然的合法性。如果国有资产投资公司担心国有企业董事会的决议损害国有资产的利益，其处置可能是不恰当的，在目前公司法中它可以以股东的身份给董事会一个授权范围，而保留所有者的最终处置权和重大决策权，并以这种授权在法律上去对抗第三人。并在事后解雇董事。但是国资委出于这种担心又能否同样给国有资产投资公司一个授权范围，而保留所有者的最终权力呢。依此类推，既然人大才是真正的股东大会，人大当然也有权力去否决和纠正国资委的错误决定并直接撤换国有企业董事会成员。换句话说，人大，国资委，国有资产投资机构和国有企业董事会，最终的所有者权力究竟放在哪里？在关于设立“国资委”的理解里，似乎是放在国资委的。那么人大的监督就不是基于私法上的股东身份对董事会的监督，而是基于公法上的代议机构的身份对行政事务的监督。和它监督其他国务院部门没有不同。但最终的所有权代表是一个政府部门，这在产权理论上却说不过去。
另外，刘仪舜透露各级国有资产投资管理公司的特殊权限，包括它们从国有企业得到的分红将不上缴国库，留作再投资，并不征企业所得税。政府只从国有企业的税收中获得收入。这对国有资产的竞争力是破天荒的扶持。但也是非常值得商榷的做法。一方面这将使非公有制的投资者在与国有企业竞争时，多出一重高达33％的税负出来。进一步加剧产权的不平等。另一方面将使国有资产投资公司的经营成为一种机会成本为零（即不对收入征税又不向股东分红）的经济行为，只可能对其投资决策造成极大的扭曲，并使人事监督的难度空前高涨。
又一部十年磨一剑的重大法律。临门一脚，希望立法者能保持足够的谨慎和足够长远的眼光。
2003-04-01