“议会主权”与代议士的专职化
“议会主权”与代议士的专职化
王怡
1689年英国“光荣革命“后，原先作为咨政机关的偶尔召开的等级会议，转变为作为主权者的常设议会，因为议会的常设，代议士开始职业化。在现代社会随着议会立法工作和监督政府的职能越发沉重，其专业性程度也不断加深，今天几乎所有代议制国家的代议士都是专职化的[1]。这几乎是代议制或议会民主制不可或缺的特征。本文所谓代议士的专职化有两层含义，一是代议士的常任制。这种常任制与议会的常设[2]相一致，经选举充当代议士是代议士的主要工作。并为保障这种全职性，代议士必须从代议工作中获得报酬[3]。二是代议士的兼职禁忌。基于议会对政府的监督，代议士一般不得担任任何政府职务（在议会内阁制中，为沟通内阁和议会的合作，阁员通常可由议员担任）。在现代商业社会因为商业利益与公共政策取向的密切关系，多数国家并禁止议员兼任企业职务。
本文想指出的是，代议士的专职化与代议制民主的产生及英国“议会主权”理论有着密切的联系。而我国的全国人民代表大会制度所以长期实行议会非常设（每年会期一般为15天）和代议士非专职（仅有常委会部分成员实行常任制）制度，则出于共产主义政治理论传统的“议行合一”观与党国体制的结合，其背后又受到卢梭式“人民主权”理论和直接民主观念的重大影响。
一、议会主权与法治原则
作为世界第一个践履代议制政府的宪政国家，英国宪制发展出了两个至关重要的原则，一是英国早先的等级会议在与王权的角力中逐渐确立的、得到洛克的大力辩护并经由戴雪在公法上给予完整阐述的“议会主权”（巴力门主权，sovereignty of parliament）原则。成为与君王主权对应的广义上的“人民主权”(sovereignty of popular)理论的一种具体化[4]。“议会主权”与主要由卢梭予以阐述并在欧陆国家和共产主义革命政权中得到具体体现和维护的、狭义上的“人民主权”形成一种比较。前者在民主与共和之间偏向共和，较多精英色彩，以作为间接民主制度的“代议制”为载体。而后者导向对于本意上的“民主”概念的推崇，含有民粹主义的倾向，而和程度不一的排斥和藐视代议制度的“直接民主”观念渊源深厚。
第二个则是同样由戴雪给予了完整阐述的法治原则（rule of law）。尽管将抽象的“人民主权”落实为了“议会主权”，洛克仍然不接受“绝对主权”的观点，并警惕其中的民粹主义和极权主义势头。他认为主权必须是有限的和相对的，主权者作为立法者，必须服从于更高的法律（自然法）和原则，这个优先于主权者的先验原则就是不受政治国家和群体侵犯的个人自由与财产权。而所谓主权者不过是这些个人权利与自由的受托人。如哈耶克曾推崇的西塞罗的一句名言，“为了自由，我们才服从法律”。这个观点集中体现在戴雪对“法治”概念的第三重阐述上[5]，戴雪认为，“我们已有的宪法性法律不是个人权利的来源，而是其结果，并且是由法院来界定的”。英国的法治原则不同于德国由康德而始的“法治国”理想[6]，区别就在于此。“法治”为任何意义上的人治（人民之治）高悬了一个价值标准及其法律形式，而坚守出自然法的超验主义传统。它没有将“人民之治”终极化和无限拔高，将人民的“意志”在政治哲学上神圣化。而德国“法治国”的理想仅仅是“依法治国”[7]，仅仅是确立了作为统治手段的法律形式，它从实证主义的角度将法律定义为主权者的“意志”，不承认超越于这个意志之上的任何价值预设或认为其是第二位的[8]，从而认为依法治国的主体即主权者（无论是人民还是君王）绝不可能为非，从而将精力放在实证主义的法学研究，在公法领域则迷恋行政法的程序性而放弃以宪法为标准的审视。然而所谓全民的“意志”说，本身却并非完全实证主义的，因为它事实上包含了一种未经审视的价值预设，即民族主义的绝对正当性。 在英国，一方面通过“议会主权”使人民主权获得一种精英化的并足以与君主主权相抗衡的直观形式。尽管戴雪强调议会主权的绝对性，即“议会主权是指议会有权力制订或废止任何法律案，而且没有任何个人或机构可以合法的排斥或拒绝议会的立法权”[9]。但议会主权的核心概念并不仅是议会掌有最高立法权，更重要的是议会被人民授权拥有“开始、改变或终止政府”的权力[10]。议会是代表人民掌握最高的政治权力。这与广义上的人民主权理论并无冲突。另一方面，具有超验主义价值预设的“法治”原则，又构成了对于议会主权的审视和限制。法治原则和议会主权一道，将卢梭式“人民主权”理论当中的民粹主义和民族主义倾向以及滑向极权主义的危险剔了出去，而在民主与共和之间求得了一种均平。
但在美国的宪政理论和制度变迁中，君主是被一场战争一劳永逸赶走的，而不是被一个强有力的议会逐步压制下来的。所以“议会主权”原则在理论上没有被接受，也不可能在当时构成使独立战争合法化的理由。反而，广义上的“人民主权”理论成为了美国革命和宪政制度的基石和高扬的旗帜。另一方面法治原则被承继下来，体现对主权者限制的“法治”原则，最终通过马歇尔法官一举确立的违宪审查制度获得了前所未有的张扬[11]，并使英国宪制议会至上的特点转变为美国宪制中的司法至上。
美国接受了代议制的间接民主方式，但没有接受“议会主权”的理论而使人民主权的概念具体化。“人民主权”理论的危险性主要通过另外的两个途径得以化解。一个是政府制衡原則（ Government of Checks and Balances），即通常所说的三权分立。另一个是聯邦分权原則（ Federal System of Dividion of Powers），即麦迪逊所讲的复合的共和制。要言之，就是对主权的分拆。
尽管“议会主权”作为一种特殊的主权理论，被视为英国宪政的独特之处。然而以此为基础的代议制度和通过代议建立起的议会与主权者之间的委托关系，却成为了几乎所有代议制民主国家所奉行的宪政原则，即人民主权必须通过代议制度获得实现[12]。本文中提及“议会主权”，若非特指英国，则将此概念扩大，解释为通过代议制度和委托关系对于人民主权的具体化。以此对应和区别于议行合一概念下的“人民主权”。
二、“议行合一”和直接民主
在卢梭式的人民主权理论中，人民主权是一个绝对化因而空洞化的概念。卢梭因而提出了一个介于绝对的直接民主和英国议会民主之间的方案，这个方案将政府定位为主权者意志的执行机构。并主张政府行为须受主权者的严密监控，主权者不仅是政府权力的来源，而且可以直接干预具体的政府行为[13]。这样可以避开“议会清谈馆”的拖拉。这个观点的要害在于否定权力制衡，而使主权者直接介入权力的行使。卢梭的这一观点对巴黎公社的革命实践有极大影响，其主要思路（反对议会民主、保留直接民主色彩和崇尚抽象化的人民概念）被马克思、恩格斯在《法兰西内战》一书中全盘接受，成为以后的共产主义革命政权“议行合一”观念的源头。在对苏维埃政权的建制思考中，列宁提出了不同于英美议会民主的人民代表制。他认为，“摆脱议会制的出路，……在于把代表机构由“清谈馆”变为工作机关”[14]。以后，这种议行合一的反代议制和否定议会主权的“人民主权”思路成为社会主义国家阵营奉行的金科玉律，也对1954年我国建立全国人大制度构成了致命的影响。
在“议会主权”之下，“人民主权”理论和甚至民主的概念其主要的功能在于对应于各种君权和神权统治，而为现代民族国家提供政治的合法性。而宪政主义（constitutionalism）与传统民主观念的一个巨大差异在于，宪政制度主要不是依靠“民主”的方式而是依靠分权的方式来实现对权力的制衡和一个有限政府的目标。议会主权下的代议制民主剔除了直接民主的幻想色彩和多数人暴政的危险，而为宪政主义的分权思路提供了可能。代议制从而构成了宪政主义的一个基础。
然而议行合一的观点却并不满意于民意基础的政治合法性意义，而崇尚尽量让人民直接参政决政的直接民主的思路。这种思路同时也体现了对于公共政治生活的推崇[15]。这在我国的代表大会制度和宪法文本中均有较明显的体现[16]。在英国式的议会民主制下，代议士被视为人民的受托人，议会主权的原则正是基于这种委托关系而产生。但在议行合一的人民主权思路下，“人民代表”不是被视为人民的受托人，而是与其他来自普通群众中的人民代表一道，构成一种直接民主的象征。有人将这种观点称之为“镜象论”[17]，即所谓“选举”严格说并非一个产生代议士的委托过程，而是一个筛选的过程，就像因为只有一个去美国旅游的名额所以必须从十个人中选一个出来一样。选举的效果要使得议会像一个真实社会的“缩影”，有工人，有农民，有体育运动员，作家和军人等等。在议会主权和委托关系下，代议士必然要求是精英化的，而在议行合一的直接民主色彩下，却不需要甚至必须反对这种精英化（或职业化）。因为这将破坏代议机关作为社会镜象的象征性。当我们看见全国人大会场坐满了将军、官员、企业家和歌星，我们的确如同看见了整个社会的微缩景观。当我们听说官员们还在会议之外坚持办公，教师在会议期间还在紧张备课，我们也确能感到一种直接民主的风范和普通人直接参政议政的荣誉感。这是为什么人大代表长期被视为一种荣誉而非职责，为什么人大代表的名额要按照社会阶层的具体构成予以设计和分配，以及为什么人大代表数量如此庞大[18]而又全部兼职（业余代表）的深层次原因。因此非专职化的代议士制度，仅仅出现在实行议行合一原则的社会主义国家就不是一种偶然。值得注意的是英国的代议制政府有时候也被中国的学者们比附为“议行合一”[19]，但这一看法完全忽视了议会主权和法治原则这两个排除直接民主色彩的英国宪政的根本特征。将议会下的内阁制与从巴黎公社直接民主实践当中引导出的“议行合一”的概念相混淆。
正是直接民主的乌托邦色彩，使全国人大制度在本质上成为一种象征性的政治图腾。代议士的业余化和代议士人数的众多则构成了这一象征性意义的必不可少的部分。同时因为党国体制的政治合法性建立在某种历史目的论的先验主义意识形态之上，这种意识形态与议会主权之下的代议制民主在政治共同体的逻辑上格格不入，存在着本质的冲突。如果浪漫的“人民主权”一旦落实为踏实的议会主权，这种冲突势必无法共存。但如果“人民主权”过于空洞，再配以议行合一和民主集中制这两套吸星大法，执政党的意识形态便可以根据时代的变化随时调整，以各种姿势顺理成章的插入进来，填补空白。因此这种直接民主的象征性和空洞化对于党国体制的运作也是必不可少的。一是全国人大制度，一是党治，两种政治共同体模式的合法性都是倾斜而不完整的，但倒在一起，却形成了几十年来在政治上相对有效的支撑力量。
季卫东先生将原社会主义阵营国家90年代以后从党国体制向自由主义宪政体制的转变，称之为“宪政的复权”[20]。近年来随着人大立法作用的逐步加强和立法工作的专业化程度（如2002年底提交人大审议的浩如烟海的民法典草案，令人无法对人大的短期会议制和非专业性人大代表的审议能力产生根本的怀疑）。学界和人大系统内部均开始出现尝试人大代表专职化的呼声，而代议士的专职化必然涉及议会的常设制、代议士的精英化和议会规模问题，以及代议士的报酬等等。从而使人大代表成为真正的政治职业，并必然由此推动人大代表的差额竞选制度。在议会主权或议行合一观下的人民主权的背景下考察这一变化，我将代议士专职化问题视为宪政复权的一个有效途径。第一，它将导致从抽象的人民主权之下的象征性的直接民主，向着议会主权之下的代议制民主复权。从议行合一的苏维埃体制回到古老的英国代议制的方向上。第二，它将促使立法权从民意基础高度抽象的人大常委会向着具有直接民意基础的全国人大复权[21]。并有助于推动代议士的直选。第三，它将使建立在共产主义意识形态之上的先验的代表说，向着建立在个人平等和自由之上的代议制的代表说复权。从而有望在前者的政治合法性危机之中平稳的接过合法性的火炬。
2003-03-01于红照壁
[1] 参见蒋劲松《美英法德瑞以六国议会议员专职化》，《人大研究》2001年第10期
[2] 一般代议制国家的议会均为常设机关，可以自行集会。梁启超曾将国会是否自行集会和会期长短视为立法权与行政权之关系的一大关键，参见梁启超《宪法的三大精神》，《梁启超法学文集》，中政大出版社2000年1月。1911年中华民国《临时约法》即规定“参议院得自行开会、集会和闭会”。现代各国则多由宪法直接规定议会开会期间，一般亦均在4月以上，如美国国会会期是12个月（两年内），日本国会是150天（1年内），英国议会是7个月（1年内），德国国会是25周（1年内），印度国会每年也不少于4个月。参见何鹏程《专职代表制与我国人民代表大会制度的完善》，《人大研究》2001年第11期（总第119期）。议会会期并可由议会决定得以延长。美国国会最长的年会记录曾达到365天（1941年）。1923年《中华民国宪法》规定国会常会会期为4个月，从每年8月1日始，并可以延长至8个月。参见王世杰、钱端升《比较宪法》，商务馆1999年11月。
[3] 如德国《基本法》第48章第3节规定，“议员应有权获得合适补偿，以保障其独立性”。到1979年，众议院的薪水达到创纪录的6.9万美元，远超过其他欧洲国家。参见张千帆《西方宪政体系》下，225页，中政法出版社2001年5月。法国的第五共和国宪法亦明确授权应由组织法决定议员的薪水。
[4] 尽管洛克没有直接提出“人民主权”的概念，但主权在民的思路是洛克社会契约论的题中之意。不过在洛克看来，人民主权的具体形式是而且必须是“议会主权”。这也是麦迪逊等联邦党人对于共和制的基本看法。我将这种与君权思想相对立的、作为现代宪政民主国家基本原则的“人民主权”理论称为“广义上的人民主权”，而将卢梭意义上的认为主权不可被代表的绝对意义上的人民主权观念，称之为“狭义上的人民主权”。
[5] 这段著名的阐述出自戴雪《宪法性法律研究导言》，参见夏勇《法治是什么》一文，《公法》第二卷，法律出版社2000年12月。
[6] 普遍认为是康德第一次对“法治国”概念做了一个经典表述，“国家是人们以法律为根据的联合”。见康德《法的形而上的原理》，商务印书馆1991年，第139页。参见博登海默《法理学：法哲学及其方法》，华夏出版社1987年，第73页。
[7] 学界有一种意见承认和强调英国“法治”传统与德国的“法治国”传统存在上述差别，另一种意见则认为这种区别被夸大了。前者参见刘军宁《从法治到法治国》，《共和、民主、宪政》上海三联1998年12月。后者参见郑永流《德国“法治国”思想和制度的起源与变迁》。《公法》第二卷，法律出版社2000年12月。
[8] 康德认为，“在任何情况下，人民如果抗拒最高立法权，都是不合法的”。“人民有义务容忍最高立法权的任意滥用，即使觉得这种滥用是不可忍受的”。康德《法的形而上学原理》第148页。这和卢梭对于“公意”的绝对化如出一辙。这种缺乏议会主权作为坚实中介的主权在民思想，带有极权主义的倾向，极容易从大而无当的“人民”直接跳到对独裁者或寡头体制的迷恋。到纳粹法学家施米特那里，开始承认“法律和元首的意志是一回事”（戈林），施米特认为，“元首在危急关头利用元首地位，作为最高法官直接创制法律，……就是在维护法律”。见郑永流《德国“法治国”思想和制度的起源与变迁》。《公法》第二卷第66页，法律出版社2000年12月。
[9]戴雪進一步指出了議會主權的三項基本原則：一是巴力門可以制定任何法律，二是憲法和法律之間並沒有區別，三是沒有任何人可以宣稱巴力門通過的法案無效。不过议会主权绝对性的树立与英国特殊的虚君立宪的道路有关，到了现代已经有所削弱，在其他多数受其影响的代议制国家议会主权的程度也与戴雪的阐述有所不同。参见杨永明《民主主權：政治理論中主權概念之演變與主權理論新取向》，《台大政治科學論叢》，第七期，民八十五年六月，頁125 – 156。
[10] 同上。
[11] 在英国则因为“议会主权”原则，不可能在理论上接受司法的违宪审查制度。最后通过把最高法院放在上议院，而使违宪审查制度的确立在逻辑上成为议会的自我审查。 [12] 在卢梭式人民主权理论起源的法国，其1958年宪法第3章规定，“国家主权属于人民，人民通过其代表和复决方式来行使这一主权”。
[13]卢梭《社会契约论》，商务印书馆1980年版。对卢梭主张的综述参见胡位钧《人民主权原则的思想内涵及其合理定位》，《江淮论坛》2002年第3期
[14]《列宁论政治和政治制度》，中共中央编译局马恩著作翻译室编。第524页，群众出版社，1984年。
[15]贡斯当曾对这种古典共和主义色彩的直接民主理想进行了批评，他区分了古代人的自由和现代人的自由， 认为古代的自由主要存在于公共领域，人们视公共政治生活为最高的善。而现代自由则主要集中在个人生活中。换言之现代的公民只是一个“业余的公民”。而直接民主和议行合一的观念却停留在古代的自由观，对于人们流连在广场和会议厅当中的景观充满了浪漫的和刻舟求剑的想象。参见贡斯当《古代人的自由和现代人的自由》，商务印书馆1999年12月。
[16] 我国宪法第二条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。在这里，全国人民代表大会是作为整体概念的“人民”直接行使国家权力的机关。代议制度完全是技术性和工具性的，议会作为主权受托人的概念没有丝毫体现。这正是人大代表选举的“镜象说”的宪法上的理论来源。所以宪法第二条第二款接着规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务”。在这里，代议制度不仅降为工具，而且降为工具之一。直接民主的特征表现得非常明显。
[17] 刘军宁《大道容众，大德容下》，《共和，民主，宪政》179页。上海三联1998年12月
[18] 如上海市人大的代表数，就超过美国参众两院议员的总和还多300余人。第十届全国人大的代表人数为2985人。这和希腊直接民主下的公民大会（6000人）已无本质区别。即因为规模的限制而不可能进行任何有效的讨论。麦迪逊曾指出，无论一个共和国如何小，代表人数必须达到一定数目，以防止结党图谋。而无论一个共和国如何巨型，代表人数必须控制在一定数量。他认为理想的上限应该不超过600人。麦迪逊不无偏激的批评说，在希腊公民大会上，即便每个人都是苏格拉底，公民大会也只可能是一群暴徒。参见《联邦党人文集》，商务印书馆1998年。世界各大国议员的最高人数也的确在600人左右。中华民国二年的众议院议员人数则为596人。麦迪逊指出，议员超过一定数量后，每增加议员就会阻碍代议制的目的，它使代议制的外貌看上去似乎更民主，事实上却更接近寡头政治。参见奥斯特罗姆《复合共和制的政治理论》，上海三联1999年6月。麦迪逊的这段话非常适用于对我国人大制度的评价，一方面是巨型议会的象征性，一方面事实上的立法权落入全国人大常委会。
[19] 谢维雁《宪政基本价值论》，见宪政论衡网站www.xianzheng.net。谢文的观点代表了多数大陆学者的传统看法。
[20] 季卫东《宪政的复权》，《二十一世纪》一九九八年六月号第四十七期。
[21] 在实行代议制民主的国家，代议士通常都是直选产生的。美国参议院议员作为州的代表，最早为州议会间接产生，后来也改为直选。代议士的直选与代议制的间接民主之间存在密切的关系，在民意基础与精英立法之间达成了一种平衡。我称之为“直接民意与间接民主”的结合。直接民意配合直接民主，容易产生大多数的暴政。间接民意配合间接民主，则容易为极权主义利用，导向寡头政治。