听证会拿来做什么

听证会拿来做什么

王怡

国家计委于1月12日召开铁路价格听证会，就社会各界广泛关注的部分旅客列车票价实行政府指导价方案进行听证。这是去年8月1日实施《政府价格决策听证暂行办法》之后，国家计委主持召开的第一个全国性听证会，也是我国首次针对火车票价格展开的听证会。

在此之前，几乎全国所有省份都举行过价格听证会。自1998年《价格法》规定“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益行服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度”以来，价格听证会开始成为老百姓耳熟能详、“知情参政”（国家计委副主任汪洋）的崭新渠道。

“知情参政”正是听证程序的要领，体现了行政公开和政府（Government subject to law）的现代行政法原则。听证程序的建立，在美国被称为是一次“正当程序的革命”。对于可能因政府的决定而受到影响的人，法律赋予他们获得通知和提出反对意见的机会。这个机会便体现为在行政决策中广泛采用类似于法庭审判程序的听证会。

然而12名消费者代表和30名旁听代表从祖国各地奔赴北京，讨论铁路客运的价格调整。这一动人的场面也许是一种民主化的景观，却并非市场化的景观。

消费者与经营者之间的博弈，应该首先发生在市场上，发生在每个人的钱包里，而不应该是在谈判桌前。

铁路的运输能力在春运期间是一种稀缺资源，稀缺资源的配置途径只有两种，一是排队，一是涨价。我们长期使用排队的方式配置资源，后果是一面排开一字长蛇阵，一面是高居不下的“黑市价”。近年来铁路部门开始在运输高峰实行浮动价，这是一种市场化的寻找价格的努力。尽管公众对过度的涨价和依然落后的服务质量逐渐不满，但我们需要指出，只有当一种服务或商品的价格可以大致反映相关市场的供求关系，或者反映出一种资源配置的机会成本，这样的价格才会推动市场的进步。为什么当海尔或长虹企业决定一台彩电的售价时，并没有和消费者商量；而在铁路领域，现在我们却企图通过消费者和经营者坐下来谈判的方式去解决价格问题呢？

问题出在行政性垄断上。由于存在效率上并非必要的垄断，听证会这样一种准司法化和民主化的行政执法方式，在我们愈来愈广泛运用的价格听证上，其功能开始发生难免的偏差。

如何理解市场经济的民主性？市场经济大可称为经济领域内的一种民主制度，谁负谁胜出，都是每一个消费者积极投票的结果。投票的方式就是消费。选票就是我们口袋里的钞票。而听证会则以一种民主化的投票方式替代了市场化的投票方式，它的结果是把一个经济问题转化为了一个民主问题。

这是值得称颂的、不得已的进步，但不是最佳的进步。在铁路以及其他类似行业（比如民航）的定价问题上，听证会决不是我们梦寐以求的方向，而注定只能是一个替代性的过渡。科斯认为企业的性质是“对市场的替代”，他认为企业的不断膨胀，等于是对市场化的资源配置范围进行侵蚀和代替。那么我们在铁路价格听证会上看到的，则是当这一企业对市场的替代达到顶峰时（垄断），民主化就成为了对于市场化的替代。

如果一个行业不够市场化，那就让他民主化。如果垄断阻碍了消费者用钞票投票，那就由公民用手来投票。所以那42名消费者代表，严格地讲，我们并不认为他们是消费者代表（消费者并没有权利要求获知经营者的价格构成和成本核算。上市公司的信息披露，其名正言顺的受众也是公司的股东，而非公司的客户），实质上他们应该是公民的代表。听证会事实上成为一次所有者的代表大会。

然而，听证会可以成为一种反垄断的途径吗？垄断者对于价格的操纵，是公众对铁路部门涨价不满的因素之一。人们认为涨价的力量来自于垄断，而效益低下、严重亏损的原因同样也来自于铁路部门无效率的垄断。这种情形下，价格听证会制度事实上就成为了一种反垄断（尤其是行政垄断）的新手段。如果铁路部门的改革方向是建立现代企业制度，那么我们是在以民主化的方式侵蚀企业的自主定价权，以禁止其滥用行业内的垄断地位。很显然，这也只能是一种不得已的过渡。

问题的最后解决，要靠消除和打破铁路行业不必要的垄断，把一个行业变成一个真正的市场。如果铁路不再是一个行政垄断性行业，如果铁道的所有权和车辆的运营权可以分开，我们就不再需要价格听证会，就像彩电行业不需要也不可能召开价格听证会一样。

那么，听证会拿来做什么？

就在铁路价格听证会的消息得到媒体广泛关注的前后，我们注意到来自国外的两起新闻，一是向欧盟反垄断机构起诉微软的公司，在1月7日前向欧盟提交了针对微软反垄断案举行听证会的要求。二是英国劳工部在去年底，就中国球星张玉宁申请工作许可证一事举行听证会，以决定张玉宁能否加盟莱斯特城俱乐部，参加英超联赛。

我们更加希望听证会能够广泛运用在上述一类场合，以行政的准司法程序，来推动行政决策与执法的公正与透明，改变某些行政部门在公民们面前居高临下的惯常气度。我国的《行政处罚法》规定，“凡行政机关作出责令停产停业、吊销许可证和执照、数量较大之罚款等行政处罚决定之前，应适用听证程序，并告知当事人有要求举行听证的权利”。然而我们遗憾地看到，行政处罚方面的听证会实践，严重滞后于价格听证会的发展。盖因公益事业的价格问题牵扯到最广泛的大众，且有消费者协会这样有力量的民间组织参与博弈。而行政处罚却仅仅相对于一家一姓，某男某女。一个孤家寡人要想通过听证会这样的行政司法化和行政民主化的手段，去获得向政府质询的机会，难度之大，自有不言而喻的地方。

而在行政处罚之外，像上述微软和张玉宁案那样，更加广泛的将听证会应用于每一个可能对公民造成影响的行政决策的场合。则还是我们行政法建设的空白和方向。从任何剥夺公民行为自由与财产权的行政措施，到甚至学校决定开除一个违纪学生这样的泛行政行为。听证会制度在现代法治国家得到了最广泛的运用。归根到底，听证会应该是一种在政府和公民之间寻找公正的方式，而不是一种在经营者与消费者之间寻找价格的手段。

2002-01-12